I OSK 2183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1807/20 w sprawie ze skargi Miasta Poznań i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 lipca 2020 r. nr DO.4.7613.96.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1807/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Miasta Poznania i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 lipca 2020 r. nr DO.4.7613.96.2019.RF utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 10 stycznia 2020 r. nr DO.4.7613.96.2019.AD odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2002 r. nr BA3-a-DPL-33/2695/2002 o: 1. stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 grudnia 1968 r. nr MT 278/68 - w części dotyczącej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], 2. stwierdzeniu wydania ww. orzeczenia z dnia 19 lutego1968 r. z naruszeniem prawa - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto Poznań i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Poznania zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie (cyt.): " art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na podzieleniu przez Sąd I Instancji stanowiska Ministra Rozwoju, że wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej jest wyrażony w orzecznictwie pogląd co do stosowania określonej normy prawnej, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przywołanego przepisu może nastąpić jedynie wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie jest oczywiście sprzeczne z treścią niedwuznacznej normy prawnej, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie". Wobec powyższego skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. w likwidacji wnosiła o jej oddalenie a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Poznaniu wnosiła o: odrzucenie skargi kasacyjnej w odniesieniu do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania (ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku – wezwanie tego skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej), oddalenie skargi kasacyjnej w stosunku do Miasta Poznania oraz (cyt.): "orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a w tym przypadku dokładnie tylko jednego zarzutu kasacyjnego, którym był przepis art. 156 § 1 k.p.a. Mimo bowiem, iż w skardze kasacyjnej wskazano także na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to ponieważ autor skargi kasacyjnej oświadczył, że skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego, w/w przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd Kasacyjny nie traktował jako zarzutu samodzielnego a jedynie jako swego rodzaju określenia rodzaju zarzutu, jakim był zarzut oparty na art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru abstrakcyjnego, ogólnego jaki przykładowo mają publikacje naukowe a musi odnosić się tylko do konkretnej sprawy sądowej, to jest tej, w której zostało wydane przez sąd pierwszej instancji zaskarżone orzeczenie. Poza tym wypowiedź Sądu Kasacyjnego – w myśli przytoczonego na wstępie przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. - jest przy tym ograniczona zakresem zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Dodać w tym miejscu także trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania czy uzupełniania skargi kasacyjnej, a który to środek zaskarżenia cechuje jednocześnie wysoki stopień sformalizowania. Z tego zresztą powodu, aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego, przy jego sporządzaniu ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.). W rezultacie zatem skarga kasacyjna musi zawierać zarówno precyzyjne jak i wyczerpujące wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi czy konkretnym przepisom. Odnosząc powyższe do przedmiotowej skargi kasacyjnej należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia w pełni powyższych wymagań a co w dużej mierze uniemożliwia składowi orzekającemu zajęcie pożądanego stanowiska (o czym niżej). Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem z dnia 5 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rozwoju z dnia 11 grudnia 2002 r. r. o: stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19.02.1968 r. nr MT 278/68 - w części dotyczącej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (pkt 1) i stwierdzeniu wydania ww. orzeczenia z dnia 19 lutego1968 r. z naruszeniem prawa - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (2). Zdaniem strony wnioskującej, w/w decyzja nadzorcza Ministra rażąco bowiem naruszała prawo poprzez przyjęcie w niej tezy, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) dotyczył tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym opartym na przepisach dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. Nr 21, poz. 6) i art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52 poz. 271) – podczas, gdy późniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne odeszło od tej koncepcji. Zdaniem Ministra, który rozpoznawał wspomniany wniosek, decyzja nadzorcza z dnia 11 grudnia 2002 r. nr BA3-a-DPL-33/2695/2002 nie naruszała w sposób rażący prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a..). W szczególności, o powyższym nie świadczyło zawarcie w decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r. oceny, iż art. 17 pkt 2 lit. b cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. dotyczył tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., gdyż stanowisko to miało oparcie w ówczesnym orzecznictwie. Zasadnie też - zdaniem Ministra - w pkt 2 decyzji z 2002 r. stwierdzono, że w stosunku do działki nr [...] i nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem w wyniku zbycia tych nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych nie było możliwości odwrócenia zaistniałych skutków prawnych w drodze decyzji administracyjnej. Poza tym, powołując się na treść zapadłych dotąd w niniejszej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, Minister wskazał, że wadliwości decyzji z 2002 r. nie można też było upatrywać w tym, że zapadła ona w wyniku wniosku złożonego przez kuratora spółki [...] S.A. w Poznaniu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1799/11) ani też wadliwości decyzji z 2002 r. nie dowodziło przesłanie jej do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2210/13). Zaskarżonym wyrokiem, jak podano to na wstępie, Sąd Wojewódzki oddalił skargę Miasta Poznania i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 10 stycznia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2002 r. nr BA3-a-DPL-33/2695/2002, podkreślając, że w odniesieniu do kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r. sądy administracyjne już wielokrotnie wypowiadały się (vide: wyroki WSA: z dnia 15 września 2004 r. (sygn. akt IV SA 4502/03), z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1219/08), wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 517/09), wyrok WSA z dnia 24 maja 2010 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 617/10), wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r. ( sygn. akt I OSK 1745/10), wyrok WSA z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1799/11), wyrok WSA z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 352/13), wyrok NSA z 19.06.2015 r. (sygn. akt I OSK 2210/13) i wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1620/15). W ww. wyrokach – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - zostało zaś jednoznacznie wyartykułowane na czym polega rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także niejednokrotnie wyjaśniano zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, ostatni wyrok, jaki zapadł w tej sprawie, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. (sygn..akt I SA/Wa 1620/15), a który uchylał poprzednią decyzję Ministra z dnia 17 grudnia 2012 r., nakazywał organowi uwzględnienie tez wyrażonych już dotąd przez sądy administracyjne orzekające kolejno w tej sprawie. Zaskarżona obecnie decyzja uwzględniała natomiast w pełni - w trybie art. 153 p.p.s.a. - ww. wytyczne. Jak z powyższego zatem wynikało – zdaniem składu orzekającego - przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była kwestia związana z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2002 r. nr BA3-a-DPL-33/2695/2002 rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Zdaniem skarżących, nieprawidłowy był przy tym pogląd Sądu Wojewódzkiego oraz organu orzekającego, iż w/w decyzja nie była dotknięta tego rodzaju wadliwością. Stanowisko skarżących jednak całkowicie pomijało, że pogląd Sądu I instancji a także organu nie był formułowany w sposób abstrakcyjny a w odniesieniu do tej, konkretnej sprawy, czyli w odniesieniu do przepisów prawa, na podstawie których decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym została wydana. Taki stan rzeczy prowadzi jednak do wniosku, że aby Sąd Kasacyjny mógł rozsądzić czy stanowisko Sądu Wojewódzkiego i organu było prawidłowe, czy też było wadliwe, to zarzuty kasacyjne musiałyby obejmować także ten przepis lub te przepisy prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w sposób rażący (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - naruszała decyzja z 2002 r. Takich zarzutów skarga kasacyjna jednak nie zawierała. Autor skargi kasacyjnej – jak wyżej na to zwrócono uwagę - ograniczył bowiem jej zakres wyłącznie do zarzutu opartego na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazanie zaś jedynie na taki zakres zaskarżenia praktycznie uniemożliwiało składowi orzekającemu dokonanie oceny czy tego rodzaju zarzut był zasadny. Przy takim bowiem sformułowaniu zarzutu kasacyjnego brak jest możliwości określenia, jakie "prawo", czyli jaki przepis lub przepisy prawa kontrolowana decyzja rażąco naruszała. Ponadto dodać też trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, iż naruszył on przepis art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, że w wydanych dotąd w tej sprawie wyrokach (cyt.): "zostało jednoznacznie wyartykułowane na czym polega rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa" oraz, że (...) "Rażące naruszenie prawa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność" stanowiło pogląd, który odpowiadał wiążącej w tej sprawie ocenie prawnej. Pogląd ten zatem nie podlegał aktualnie żadnym, nowym, odmiennym wykładniom. Jedynie wiec na marginesie niniejszej sprawy skład orzekający pragnie zwrócić uwagę, że jeszcze w prawomocnym wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1799/11), wydanym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował tezę, iż (cyt.): "nie można skutecznie wywieść, że sformułowanie przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r. oceny prawnej, z której wynika, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. dotyczy tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, stanowiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym formułowano w tym zakresie na przestrzeni lat różne poglądy. Istnienie wskazanej niejednolitości orzecznictwa uniemożliwia przyjęcie, że w decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r. doszło do rażącego naruszenia art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. do oczywiście wadliwego zinterpretowania przepisu prawa, którego literalna wykładnia nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych". Powyższa ocena prawna, jako wyrażona w wyroku prawomocnym, była zatem cały czas nadal wiążąca. Wykładnia prawa, zawarta w poprzednio wydanych wyrokach, wiązała przy tym także i w innych kwestiach, w tym co do legitymacji prawnej podmiotów skarżących. Zagadnienie to wyjaśnił zresztą obszernie Sąd Wojewódzki. Skoro zaś w poprzednio wydanych wyrokach przyjęto, że w niniejszym postępowaniu (w zakresie dotyczącym całej decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r.) prawa strony miały jednocześnie zarówno Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Poznania jak i Miasto Poznań, to konsekwentnie należało uznać, że wspólny udział tych podmiotów w postępowaniu o stwierdzenie całej decyzji z dnia 11 grudnia 2002 r. należało traktować jak przy współuczestnictwie materialnym. Pogląd ten prowadził zatem do wniosku, że wpis od skargi kasacyjnej należny był tylko jeden. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za dopuszczalną i podlegająca merytorycznemu rozpoznaniu. Z uwagi jednak, że okazała się ona nieusprawiedliwiona - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.