I OSK 1307/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1889/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A.J., M.S., R.J, I.S., S.C., J.C., B.K., M.B., M.B.1, M.O., A.R., K.M. i A.J. jako kuratora spadku po S.M. i W.K. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r. nr DP-III.025.1.78.2018.MD/22 w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1889/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę skarżących na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r., nr DP-III.025.1.78.2018.MD/22 informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.J., zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez uznanie, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, a mianowicie art. 3 § 2, art. 3 § 2a i art. 3 § 3 p.p.s.a. i poprzez uznanie, że pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 31.05.2022 r. informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. (DZ.U. z 2021 r., poz. 1491) w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 8.05.1954 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Z. w Ś., nie podlega kontroli Sądów Administracyjnych, co narusza w szczególności art. 1 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) poprzez pominięcie dowodów, które potwierdzają, że nie doręczono zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 8.05.1954 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Z. w Ś. - uprawnionym podmiotom, tj. siedmiu współwłaścicielom nieruchomości, czym naruszono przepis art. 80 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. (Dz. U. z 1928 Nr 36, poz. 341); 2) poprzez pominięcie dowodów, które potwierdzają, że nie zawiadomiono powyższych uprawnionych podmiotów o wszczęciu z urzędu przez ówczesny organ administracji publicznej postępowania administracyjnego mającego na celu ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad Z. w Ś., czym naruszono przepis art. 22 ust. 1 i art. 23 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. (Dz. U. z 1928 Nr 36, poz. 341); 3) poprzez zaniechanie ustalenia przez Sąd, dlaczego Ministerstwo Rozwoju i Technologii nie przeprowadziło badania dowodów pod kątem spełnienia się, czy też nie, przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie k.p.a., co było zaniechaniem dokonania oceny, czy istniała podstawa prawna do umorzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z mocy prawa w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r., co w istotny sposób naruszyło przepisy o postępowaniu dowodowym i o decyzjach administracyjnych w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czym naruszono przepisy od art. 75 do art. 81a k.p.a. oraz przepis art. 106 §3 k.p.a. 4) poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegające na oparciu przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii umorzenia postępowania administracyjnego na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie k.p.a., który budzi uzasadnione wątpliwości, co do jego zgodności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie, z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, którego fundamentalną zasadą jest zasada nie działania prawa wstecz oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie, z którą każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej, zaś jakakolwiek ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, podczas gdy kwestionowany przepis ustawy z dnia 11.08.2021 uniemożliwia uzyskanie prejudykatu w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. i tym samym zamyka drogę sądową do dochodzenia słusznych roszczeń; 5) poprzez brak merytorycznego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego skargi a ograniczenie się Sądu do niedopuszczalnej praktyki powielania uzasadnień (identycznie jak w sprawie I SA/Wa 2228/22). W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o: a) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu z dnia 14.06.2023 r. b) stwierdzenie, że pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 31.05.2022 r. informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 8.05.1954 r. nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci umorzenia postępowania, gdyż takiej procedury nie przewiduje kodeks postępowania administracyjnego, ani przedmiotowa ustawa z dnia 11.08.2021 r. o zmianie k.p.a. c) uznanie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że zaistniały przesłanki prawne do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. d) rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.) e) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc następnie do meritum, zauważyć należy, że istota sprawy koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na pismo organu informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa. Sąd I instancji uznał bowiem, że zaskarżone pismo organu nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a., brak jest również przepisów szczególnych, które dopuszczałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną po myśli art. 3 § 3 p.p.s.a. W jego ocenie zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi także aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego skargę należało odrzucić. Zauważyć należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej "ustawa zmieniająca"), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Należy zauważyć, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Zatem, umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, iż sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone pismo ma bowiem charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym, o czym świadczy forma zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, Ministerstwo Rozwoju i Technologii zawiadamia że (...) postępowanie (...) zostało umorzone z mocy prawa (...)". Przyjęta konstrukcja pisma nie wykazuje cech władczości, znamiennych dla decyzji, a jednocześnie nie sposób zakwalifikować pisma jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania musi zapaść w formie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że brak decyzji administracyjnej stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego w rzeczywistości pozbawiałby stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo – prawo do sądu, niemniej jednak należy podkreślić, że informacyjny charakter pisma organu nie zamyka postępowania w sprawie. Forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji – tak ogólnych, jak i szczególnych, a zasada ta nie doznaje ograniczeń. Zatem poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej, było niewystarczające. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, wymaga bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Wobec tego należy stwierdzić, że organ nadzorczy winien był wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skarżący może więc rozważyć wniesienie skargi na bezczynność w tej materii i w ten sposób doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Wobec tego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości odrzucenia skargi są nieuzasadnione. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku merytorycznego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego skargi stwierdzić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., wskazując w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich powodów za bezzasadne i bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.