I OSK 2180/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1036/24 w sprawie ze skargi A. B. i A. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. nr DO-IV.7613.16.2021.AD w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. IV SA/Wa 1036/24 oddalił skargę A.B. i A. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 lutego 2024 r. nr DO-IV.7613.16.2021.AD w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku złożyły A. B. i A. O., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.a.a. w zw. z art. 156 § 2,158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a." lub "ustawa z 11 sierpnia 2021 r.") oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") poprzez oddalenie skargi na decyzję stwierdzającą, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 30 września 1959 r. nr Sa-II-42/51/57 w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w [...], pow. [...] o pow. [...] m², uległo umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji, gdy przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, podczas gdy sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji merytorycznej, kończącej przedmiotowe postępowanie; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 a contrario Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony interesów w toku nie miała zastosowania do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem orzeczenie to nie mogło mieć wpływu na dezaktualizację zasady ochrony interesów w toku w sprawie skarżących, w związku z czym decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z naruszeniem prawa, a co za tym idzie sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych oraz zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22 sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) z Konstytucją RP. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. I OSK 2180/24 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Przepis ten stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji albo postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Skarżące podnoszą, że przyjęte przez ustawodawcę przepisy prowadzą do naruszenia norm wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady proporcjonalności, pewności prawa oraz prawa do sądu. Nadto wskazują, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem wyrok z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie mógł mieć wpływu na dezaktualizację zasady ochrony interesów w toku w odniesieniu do skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 a contrario Konstytucji RP. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a nie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z dniem wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii miała w tym zakresie charakter jedynie deklaratoryjny. Jej funkcją było formalne jedynie potwierdzenie skutku, który nastąpił bezpośrednio z mocy ustawy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, orzeczeniem z dnia 30 września 1959 r. nr Sa-II-42/51/57, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. - w punkcie 28 - orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w O. nieruchomości położonej w [...], w powiecie [...], o powierzchni [...] m² za odszkodowaniem. Od wydania tego orzeczenia, jak również od jego wprowadzenia do obrotu prawnego, upłynęło ponad 60 lat, a zatem trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był zobowiązany do zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia potwierdzającego jego umorzenie z uwagi na znaczny upływ czasu. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzając między innymi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Celem tej zmiany było zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych, poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego pożądanego rezultatu nie mógł przynieść zarzut naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej, jak usiłują przekonywać skarżący (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. W zakresie naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 30 września 1959 r. stanowiło podstawę przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domagają się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.