I OSK 2178/24

Dnia 20 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 706/23 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz L. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r. IV SA/Wr 706/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. (Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (Kolegium) z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Chojnowa (Burmistrz) z [...] lipca 2023r. nr [...] oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. : 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niezasadny zarzut pod adresem organu, że naruszył on przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - zwanej dalej "k.p.a.", polegający na uznaniu przez Sąd, iż nie wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu stanu "res iudicata" wynikającego z wydania przez Kolegium decyzji z [...] stycznia 2022r. nr [...] odmawiającej Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji ponowienia przez Skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zdaniem Kolegium, złożenie kolejnego podania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie powoduje, że mamy do czynienia z "odmiennym okresem świadczeniowym" ewentualnego prawa do świadczenia, a co za tym idzie z nową sprawą administracyjną, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niezasadny zarzut pod adresem organu, że naruszył on przepis art. 61a § 1 k.p.a., polegający na uznaniu przez Sąd, iż nie wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu stanu "res iudicata" wynikającego z wydania przez Kolegium decyzji z [...] stycznia 2022r. nr [...] odmawiającej Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy Kolegium w zaskarżonym postanowieniu dokonało wszechstronnego porównania stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej wymienioną decyzją oraz okoliczności wynikających z wniosku L.K. z [...] czerwca 2023r., wykazując, że nie doszło do zmiany sytuacji faktycznej i prawnej, skutkującej uznaniem, iż Strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z brakiem dokonania przez Sąd oceny okoliczności faktycznych i prawnych tej konkretnej sprawy, które przesądziły, według Kolegium o tożsamości spraw, podczas gdy Kolegium taką ocenę przedstawiło w zaskarżonym postanowieniu, zaś Sąd w istocie jej nie zakwestionował, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., co przejawia się w wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającej z jednej strony na uznaniu przez Sąd braku tożsamości spraw (tylko z tego powodu, że został złożony nowy wniosek), a z drugiej zobowiązaniu organu w toku ponownego rozpoznania sprawy do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego i ustalenia wszystkich elementów sprawy (podmiotowych i przedmiotowych) decydujących o jej tożsamości. Kolegium wniosło o uchylenie w całości, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalenie skargi Skarżącego oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zwróciły uwagę, że Skarżący wniosek taki składał uprzednio już dwukrotnie : 11 marca 2021 r. i 24 lutego 2022 r. Pierwszy wniosek rozpoznany został odmownie decyzją Burmistrza z [...] listopada 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z [...] stycznia 2022 r. Drugi wniosek rozpoznany został odmownie decyzją Burmistrza z [...] czerwca 2022 r., uchyloną następnie przez Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2022 r. Decyzją tą organ drugiej instancji umorzył jednocześnie w całości postępowanie pierwszoinstancyjne wskazując na tożsamość spraw. Rozpoznając sprawę będącą następstwem wniosku Skarżącego z 28 czerwca 2023 r. organy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania powołując się na tożsamość sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2022 r. i będącej następstwem wniosku z [...] czerwca 2023 r. Organy wskazały, że o tożsamości spraw decydują zarówno jej elementy prawne jak i faktyczne : Skarżący dochodzi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się cały czas tym samym orzeczeniem o niepełnosprawności. Dokonały również porównania zakresu opieki świadczonej przez Skarżącego ustalonego w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2022 r. oraz wskazanego we wniosku z [...] czerwca 2023 r. i załączonych do niego dokumentach i uznały, że zakres ten w istocie nie uległ zmianie. Sąd Wojewódzki uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji uznał, że organy błędnie uznały, że data złożenia wniosku nie ma znaczenia dla tożsamości spraw. Podkreślił, że z istoty spraw w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego ich badania. Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem wyrok Sądu Wojewódzkiego pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Kolegium zakwestionowało stanowisko Sądu pierwszej instancji w świetle którego o odmienności spraw dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyduje data złożenia wniosku. Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwróciło uwagę, że kwestia ta nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska prezentowanego w przywołanych przez Kolegium wyrokach NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1662/22, 4 grudnia 2023 r., I OSK 2153/22, 28 grudnia 2023 r. I OSK 2017/22 , oraz 18 kwietnia 2024 r., I OSK 743/23. W wyrokach tych zwracano uwagę, że co do zasady, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej "u.ś.r."). Nie dotyczy to jednak, między innymi, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które zasadniczo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Wobec powyższego, skoro orzeczenie o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki zostało wydane na czas nieokreślony, to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres, zatem zarówno okres od daty złożenia pierwszego wniosku, jak i okres biegnący od dnia złożenia kolejnego wniosku. Jak zwrócono uwagę w wyroku z 4 grudnia 2023 r. : "Przyjęcie za prawidłową odmienną argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby do absurdalnych wniosków odnośnie możliwości złożenia kolejnego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, natychmiast po uostatecznieniu się decyzji odmownej, tylko z tego powodu, że kolejny wniosek dotyczy już innego czasookresu." W tym zatem zakresie pogląd Sądu Wojewódzkiego uznać należało za błędny. Jak jednak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2657/23 i 15 kwietnia 2025 r. I OSK 823/24 (a Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko) o odmienności stanu faktycznego, na którego podstawie miałoby zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, nie decyduje data złożenia wniosku o to świadczenie, ale okoliczności wskazane w art. 17 u.ś.r., czy to w zakresie istnienia przesłanek pozytywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy też przesłanek negatywnych blokujących możliwość przyznania tego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania decyzji odmownej z [...] stycznia 2022 r. było ustalenie przez organy, że zakres opieki świadczonej przez Skarżącego nie wymaga rezygnacji z pracy zawodowej. Rozpoznając kolejny wniosek Skarżącego organy uznały, że zakres świadczonej przez niego opieki nie uległ zasadniczo zmianie. W ocenie Sądu kasacyjnego słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ nie mógł ocenić, czy wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. dotyczył sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. (ostateczna decyzja organu odwoławczego) bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a zatem nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem wszędzie tam, gdzie trzeba przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny przesłanek jego prowadzenia, brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia instytucji odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy w toku postępowania organ ustali, że sprawa (tożsama) została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, powinien wydać decyzję o jego umorzeniu. Rację miał Sąd Wojewódzki podkreślając, że w sprawie, w której organ wydał decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu brak spełnienia przesłanek faktycznych do jego przyznania, winien przed zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpatrzenia jej wniosku wnikliwie zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość faktyczna sprawy, a w szczególności, czy nie uległy zmianie elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana na moment złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o jego przyznanie, aczkolwiek w sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek je również uwzględnić przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Sąd kasacyjny dostrzega, że Kolegium w zaskarżonym postanowieniu przeanalizowało treść wniosku oraz wykaz czynności i na tej podstawie dokonało ustaleń co do tożsamości sprawy zakończonej [...] stycznia 2022 r. i będącej następstwem wniosku z [...] czerwca 2023 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że przywołany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej art. 61a § 1 k.p.a. pozwalający na odmowę wszczęcia postępowania może być stosowany jedynie w sytuacjach oczywistych. Jak wskazuje się w doktrynie odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania ( P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61(a) i przywołane w nim orzecznictwo). W doktrynie zwrócono również uwagę, że artykuł 61a § 1 jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (wyroki NSA: z 6.02.2018 r., I OSK 1825/17, LEX nr 2491766; z 17.11.2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 13.10.2017 r., II OSK 2565/16, LEX nr 2399121; z 27.07.2017 r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121) lub sprawy, w której już toczy się postępowanie (wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1773/15, LEX nr 2304014). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyroki NSA: z 20.09.2022 r., III OSK 2734/21, LEX nr 3415883; z 13.12.2021 r., I OSK 118/19, LEX nr 3308867; z 24.02.2021 r., III FSK 2503/21, LEX nr 3176857; z 24.05.2019 r., I OSK 1817/17, LEX nr 2685292; z 4.06.2019 r., I OSK 445/18, LEX nr 2700389; z 21.12.2016 r., II OSK 841/15, LEX nr 2248195). Przesłanki te są znacznie łatwiejsze do zweryfikowania na wstępnym etapie postępowania, ale także w odniesieniu do nich w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że mogą one uzasadniać wydanie na podstawie art. 61a § 1 postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (...) W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61(a) i przywołane w nim orzecznictwo). W ocenie Sądu kasacyjnego owej oczywistości w analizowanej sprawie nie było. Konieczne było bowiem ustalenie jaki był zakres opieki świadczonej przez Skarżącego nad matką w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2022 r. a jaki - w dacie złożenia wniosku z [...] czerwca 2023 r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący dołączył do wniosku szereg dokumentów, z których część była już składana w poprzednich postępowaniach i pochodziła z dat poprzedzających wydanie decyzji z [...] stycznia 2022 r. Co najmniej jednak dwa dokumenty (to jest karta informacyjna leczenia szpitalnego zapalenia płuc u matki Skarżącego z [...] maja 2023 r. oraz zaświadczenie dotyczące stanu zdrowia Skarżącego z 18 maja 2023 r.) powstały już po dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2022 r. Organ drugiej instancji do pierwszego z tych dokumentów odniósł się dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Nie analizował jednak treści drugiego z dokumentów i jej ewentualnego wpływu na możliwość przyjęcia zaistnienia zmiany stanu faktycznego sprawy. Prowadzenie zaś takiego postępowania wyłącza możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w przywołanych przez Kolegium wyrokach NSA kwestia zakresu opieki świadczonej przez wnioskodawców, którym odmówiono wszczęcia postępowania nie była analizowana. Jak wynika z uzasadnień przywołanych wyroków, w jednej ze spraw przyczyną pierwotnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania emerytury, w dwóch innych sprawach skarżący odmienności spraw upatrywali zarówno w odmienności okresu na jaki złożony jest wniosek oraz w zmianie prawa, to jest w zmianie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. będącej następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W sprawach, w których za konieczne uznano zbadanie okoliczności faktycznych, w tym zakresu opieki, wydawane były decyzje o umorzeniu postępowania (por. wyroki z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2657/23 i 15 kwietnia 2025 r. I OSK 823/24), tak jak to uczyniło Kolegium w sprawie wniosku Skarżącego z 5 sierpnia 2022 r. W konsekwencji, zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do zarzutów objętych punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wskazuje, że dostrzega niekonsekwencję stanowiska Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony uznał, iż podstawą dla przyjęcia odmienności stanu faktycznego sprawy jest złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne na kolejny okres i poświęcił tej kwestii znaczną część rozważań a z drugiej strony wskazał na konieczność wnikliwego zbadania czy stan faktyczny sprawy wywołanej obecnym wnioskiem jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2022 r. Jednak niekonsekwencja ta nie uniemożliwiła kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki wskazał końcowo, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien rozpatrzeć merytorycznie ponowny wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ustalić wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy – podmiotowe, jak i przedmiotowe, a następnie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.