I OSK 2049/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 156/24 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3254/2023/23040 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r. (sygn. akt II SA/Gl 156/24) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3254/2023/23040 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 października 2023 r. nr 354693.SR.41.34743.2023.SS o odmowie przyznania M.T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. T. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji a ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, a które to zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim zauważyć, iż skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania. W związku z tym strona, wnosząca skargę kasacyjną, jest obowiązana nie tylko do wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów prawa, ale też dodatkowo - w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - ma również obowiązek wykazać istotny wpływ uchybień procesowych na wynik sprawy. Sąd Kasacyjny nie może zaś sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przez istotny wpływ, o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym wprawdzie ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej - podnosząc zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. – ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż oddalenie skargi przez Sąd I instancji było niesłuszne, gdyż: po pierwsze, organy nie uwzględniły całości materiału dowodowego zebranego w sprawie a po drugie, (cyt.): "zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody". Tak skonstruowanym zarzutom - ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu - nie towarzyszyła jednak żadna dodatkowa argumentacja, w której autor skargi kasacyjnej wyjaśniłby na czym konkretnie miało w analizowanej sprawie polegać niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, czy owa dowolność w jego ocenie a ponadto, w jaki sposób błąd ten miałby wpływać w istotny sposób na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższa wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwiła tym samym odniesienie się przez skład orzekający do ww. zarzutów. Ponadto wskazanie art. 151 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej było o tyle nietrafne, że przepis ten ma jedynie charakter wynikowy (blankietowy) a co oznacza, że stanowi on tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Zastosowanie jednak tego przepisu w danej sprawie jest uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonego aktu, a którą, na skutek wniesienia skargi przez podmiot uprawniony, przeprowadził sąd administracyjny. Kwestionując zatem wyniki takiej kontroli, zarzucenie sądowi administracyjnemu przez skarżącego jedynie naruszenia omawianego przepisu było – już co do zasady – niewystarczające dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutu. Z tych też względów przyjąć więc należało, że zarzuty proceduralne nie były skuteczne a w konsekwencji, że ocena ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych wskazać trzeba, że kluczowym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było ustalenie, czy Sąd Wojewódzki (a wcześniej organ odwoławczy) prawidłowo przyjęły, iż że stan zdrowia matki skarżącego oraz zakres świadczonej nad nią opieki nie uzasadniały istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki matce. Skład orzekający pragnie w związku z tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z zebranego w sprawie materiału wynikało, iż skarżący, wnioskiem z dnia 1 września 2023 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – J. T. (ur. [...].01.1945 r.) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 października 2020 r., w którym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 69-go roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 2016 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącego złożonych w toku postępowania, organy ustaliły, że J. T. jest wdową, zamieszkuje razem ze skarżącym i razem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Niepełnosprawna ma problemy z poruszaniem się w tym sensie, że przemieszcza się z wykorzystaniem kul, gdyż jest po operacji stawów biodrowego i kolanowego oraz po złamaniu obojczyka. Choruje też na zwyrodnienie kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego oraz na nadciśnienie tętnicze. Oczekuje ponadto na zabieg operacyjny drugiego biodra i oka. W związku z tym skarżący wskazywał w toku postępowania, że z uwagi na zły stan zdrowia matki i konieczność opieki nad nią, nie może podjąć zatrudnienia. Wcześniej pracował dorywczo w Niemczech, ale zrezygnował z wyjazdów ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki. Posiada co prawda jeszcze siostrę, ale ta zamieszkując oddzielnie nie ma możliwości sprawowania opieki nad matką, bowiem często wyjeżdża do dzieci za granicę. Nie jest ona też zainteresowana opieką nad matką. Odnośnie zaś zakresu sprawowanej nad matką opieki, skarżący podnosił, że opieka ta w głównej mierze polega na robieniu zakupów (artykuły spożywcze, leki), sprzątaniu mieszkania, przygotowywaniu posiłków, czasami pomocy w utrzymaniu higieny osobistej i ubieraniu się. Ponadto twierdził, że dowozi matkę na codzienną rehabilitację, albo na inne wizyty lekarskie. Podkreślał również, że są takie dni, kiedy matka czuje się bardzo źle i wtedy nie wstaje z łóżka. Wówczas jego pomoc jest niezbędna. W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji, twierdząc, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest aż tak znaczny, że uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w stopniu ograniczonym (co zresztą przyznał sam skarżący w oświadczeniu z dnia 18 października 2023 r., wskazując, iż cyt: "W jakieś części okresowej, krótkiej mógłbym podjąć jakąś pracę".) Zakres tych czynności co prawda niewątpliwie ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, jak wspomniano wyżej, chociażby w niewielkim rozmiarze. W przeważającej mierze opieka skarżącego nad matką sprowadza się do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad niepełnosprawną stałej opieki. Istotne w tym przypadku jest również to, że skarżący mieszka razem z matką a zatem czynności odnoszące się do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, zakupy), dotyczą także jego samego. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą, wizyty lekarskie) są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną – wręcz przeciwnie - z oświadczeń skarżącego wynikało, że choć ma problemy z poruszaniem się, to jednak czyni to z wykorzystaniem kul. Brak jest również podstaw aby twierdzić, że nie może ona spożywać samodzielnie wcześniej przygotowanych przez skarżącego posiłków czy leków. W konsekwencji prawidłowe było więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniał bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – a co wskazywało na brak spełnienia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowiska tego nie podważa argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż stanowi ona jedynie polemikę z przyjętą w tym zakresie przez Sąd I instancji oceną. Natomiast licznie przytoczone w skardze kasacyjnej fragmenty różnych wyroków sądów administracyjnych dotyczyły – co oczywiste – różnych stanów faktycznych i nie mogły w związku z tym same w sobie zastąpić powołania własnej argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką istniał związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Odnośnie zaś podnoszonej – w ramach zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. - kwestii uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od braku istnienia innych osób zobowiązanych na równi ze skarżącym do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki (siostry skarżącego) wyjaśnić należy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż główną przyczyną oddalenia skargi było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji co do braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem przez skarżącego pracy. Jedynie zaś ubocznie Sąd Wojewódzki poczynił rozważania co do tego, że skarżący posiadał jeszcze siostrę, która – jako również obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - powinna wspomóc go w tej opiece. Odwoływanie się zatem do powyższej okoliczności w zaskarżonym wyroku obrazowało jedynie, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Skład orzekający zgadza się bowiem ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez stronę rodzeństwa (na równi zobowiązanego do alimentacji wglądem tego rodzica), jednak, jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Ze wskazanych wyżej względów, również zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie był trafny. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.