I OSK 2168/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółki Akcyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 74/22 w sprawie ze skargi K. Spółki Akcyjnej w T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Spółki Akcyjnej w T. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 74/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. Spółki Akcyjnej w T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Spółka Akcyjna w T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1 Przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999 /2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L z 2017 r., poz. 95, str. 1, ze. zm., dalej "rozporządzenie 2017/625") w zw. z motywem 65 preambuły rozporządzenia 2017/625 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. iż dopuszcza on możliwość pobierania od Skarżącej opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy: (1) ww. przepis skierowany jest do państwa członkowskiego UE a nie bezpośrednio podmiotu prowadzącego działalność, a zatem nie może stanowić on samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej, bez jednoczesnego przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej w tym zakresie; (2) w niniejszej sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza (działanie ww. organu sprowadzało się jedynie do wystawienia rachunków), a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ; 2. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą Spółkę, jak również nie powołał się na żaden dokument urzędowy ze sprawowanego nadzoru, tj. protokół kontroli urzędowej sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia 2017/625; b) art. 105 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe w całości z uwagi na to, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje opłaty ustalonej w drodze decyzji przez Powiatowego Lekarza, a ponadto w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach [kosztach] poniesionych przez ten organ; c) zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku - niezastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, który od dnia 14 grudnia 2019 r. stanowi wyłączną podstawę prawną w zakresie nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, a w jego miejsce zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388, dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r."). W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o skierowanie przez Sąd pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: 1. czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625, należy interpretować w ten sposób, że "właściwe organy" państwa członkowskiego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79 ww. rozporządzenia, tylko w przypadku przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej zgodnie z procedurą prawodawczą obowiązującą w danym państwie członkowskim? 2. czy można uznać, że delegacja zawarta w art. 80 rozporządzenia 2017/625 skierowana do Państwa Członkowskiego, w polskim porządku prawa krajowego, zrealizowana została w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. 2013 r. poz. 388), tj. przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625, ostatni raz znowelizowanych w 2012 r. 3. czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 5 Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UEL z 2004 r. nr 90, poz. 864/20 ze zm.), należy interpretować w ten sposób, że stały one na przeszkodzie uregulowaniu w przepisach krajowych, tj. § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni? 4. czy art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, uprawniał do pobierania opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni, określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, za sam fakt wprowadzenia produktów do zakładu, na podstawie zestawienia przygotowanego przez podmiot prowadzący zakład obróbki, zakład przetwórstwa lub chłodnię, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli/czynności urzędowej (w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625) przez organ państwa członkowskiego w miejscu prowadzenia działalności, tj. w zakładzie podmiotu? 5. czy państwo członkowskie, które nie wypełniło swoich obowiązków prawodawczych, w związku z wejściem do stosowania w Unii Europejskiej rozporządzenia 2017/625, tj.: (1) nie stworzyło w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, który gwarantować będzie pewność stosowania norm aktów prawa unijnego rangi rozporządzenia; (2) nie dokonało przeglądnięcia krajowego porządku prawnego i wyeliminowania z niego przepisów, które regulują sprawy przejęte przez rozporządzenie unijne; (3) nie usunęło z prawodawstwa krajowego przepisów sprzecznych z regulacjami rozporządzenia unijnego lub wskazujących na możliwość selektywnego stosowania norm unijnych, mogło być beneficjentem opłaty publiczno-prawnej określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, tj. opłaty określonej w przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625, ostatni raz znowelizowanych w 2012 r.? W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., czyli uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznawana sprawa I OSK 2168/22 jest tożsama ze sprawą I OSK 1885/22, która została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 września 2025 r. W obu sprawach, tj. I OSK 2168/22 i I OSK 1885/22 skarżącym jest K. Spółka Akcyjna, a przedmiotem sprawy jest ustalenie opłat za nadzór weterynaryjny nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni rybołówstwa, z tym, że w obecnie rozpoznawanej sprawie jest to opłata za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r., za łączną ilość produktów 5.274,286 ton, a w sprawie I OSK 1885/22 opłata obejmowała okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. za łączną ilość produktów 1.227,76 ton. W obu sprawach decyzje wydawały te same organy administracji, w obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi K. Spółki Akcyjnej przedstawiając co do zasady tożsamą argumentację prawną, również skargi i skargi kasacyjne w obu sprawach są tożsame. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, tj. I OSK 2168/22 podziela stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w sprawie I OSK 1885/22. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 27 lipca 2012 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tczewie z dnia 27 kwietnia 2021 r. Decyzją tą wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 306) w związku z § 6 ust. 1 pkt 14 pozycja 26 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388), wobec odmowy zapłaty przez K. Spółkę Akcyjną opłat za nadzór inspekcji weterynaryjnej nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r., działając z urzędu Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tczewie ustalił i zobowiązał K. Spółkę Akcyjną do zapłaty kwoty 20.358,74 zł tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny (5.274,286 ton x 3,86 zł = 20.358,74 zł). Powołany w decyzji art. 30 ust. 1 stanowił, że Inspekcja pobiera opłaty za: pkt 5 nadzór nad: lit. k) obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 14 pozycja 26 załącznika nr 1 powołanego w decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. opłata za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa – za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni wynosi 3,86 zł za tonę. Powyższe przepisy będące materialnoprawną podstawą wydania decyzji jak również powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie są objęte zarzutem materialnoprawnym skargi kasacyjnej. Natomiast w skardze kasacyjnej w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano tylko na naruszenie art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w zw. z motywem 65 preambuły tego rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. iż dopuszcza on możliwość pobierania od Skarżącej opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy: (1) ww. przepis skierowany jest do państwa członkowskiego UE a nie bezpośrednio do podmiotu prowadzącego działalność. Zaznaczyć również należy, że na naruszenie art. 80 rozporządzenia 2017/625 Skarżąca powoływała się również w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się szerzej do powyższej kwestii, a z przedstawionym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Powołany art. 80 rozporządzenia 2017/625 znajduje się w rozdziale VI zatytułowanym Finansowanie kontroli urzędowych i innych czynności (art. 78 - art. 81). Artykuł 78 zawiera przepisy ogólne, zgodnie z którym państwa członkowskie mają zapewnić dostępność odpowiednich zasobów finansowych pozwalających na zatrudnienie pracowników oraz zapewnienie innych zasobów niezbędnych właściwym organom do realizacji kontroli urzędowych i zadań związanych z innymi czynnościami urzędowymi. Z kolei art. 79, składający się z szeregu mniejszych jednostek zatytułowany jest Obowiązkowe opłaty lub należności. Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 80 ma tytuł Opłaty lub należności, przepis ten stanowi "Państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Art. 81 zatytułowany Koszty, reguluje na podstawie jakich kosztów określa się opłaty lub należności, które mają być pobierane zgodnie z art. 79. Za niezasadne należało uznać wywody zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby przepisy prawa europejskiego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Wbrew argumentacji Skarżącej, przepisy rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych w kolejnych motywach preambuły nr 65-68 przewiduje możliwość nakładania na podmioty prawa opłat za czynności urzędowego właściwych organów. W postanowieniach tych przewiduje się, że państwa członkowskie powinny zapewnić stałą dostępność odpowiednich zasobów finansowych pozwalających na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników oraz należyte wyposażenie właściwych organów przeprowadzających kontrole urzędowe oraz inne czynności urzędowe. Chociaż to w głównej mierze podmioty są odpowiedzialne za zapewnienie, by prowadzona przez nie działalność była zgodna z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego, stosowany przez nie w tym celu system własnych kontroli należy uzupełnić specjalnym systemem kontroli urzędowych utrzymywanym przez każde państwo członkowskie w celu zapewnienia skutecznego nadzoru rynku w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Taki system jest z natury złożony i wymagający pod względem zasobów, w związku z czym należy mu zapewnić stabilne zasoby do prowadzenia kontroli urzędowych w stopniu pozwalającym na zaspokajanie potrzeb w zakresie egzekwowania przepisów w każdym momencie. Aby ograniczyć zależność systemu kontroli urzędowych od finansów publicznych, właściwe organy powinny pobierać opłaty lub należności na pokrycie kosztów ponoszonych przez nie przy przeprowadzaniu kontroli urzędowych u niektórych podmiotów oraz z tytułu niektórych czynności, w przypadku których prawodawstwo Unii dotyczące łańcucha rolno-spożywczego wymaga rejestracji lub zatwierdzenia zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi higieny żywności i pasz lub przepisami regulującymi kwestie zdrowia roślin. Opłaty lub należności należy również pobierać od podmiotów, aby zrekompensować koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu wydania świadectwa lub poświadczenia urzędowego, a także koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych przez właściwe organy w punktach kontroli granicznej. Opłaty lub należności powinny pokrywać koszty poniesione przez właściwe organy podczas przeprowadzania kontroli urzędowych, w tym koszty ogólne, nie powinny ich jednak przekraczać. Koszty ogólne mogą obejmować koszty wsparcia i koszty organizacyjne niezbędne do planowania i przeprowadzania kontroli urzędowych. Koszty takie należy obliczać na podstawie każdej konkretnej kontroli urzędowej lub na podstawie wszystkich kontroli urzędowych przeprowadzonych w określonym czasie. (...) Aby promować zachowywanie zgodności z prawodawstwem Unii przez wszystkie podmioty niezależnie od metody (opartej na faktycznych kosztach lub na stawce ryczałtowej) obranej przez poszczególne państwa członkowskie do obliczania opłat lub należności, w przypadku ich obliczania na podstawie ogólnych kosztów poniesionych przez właściwe organy. Nadto należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazana problematyka zawarta w rozporządzeniu nr 2017/625, dotycząca zapewnienia stałej dostępności odpowiednich zasobów finansowych pozwalających właściwym organom na realizację kontroli urzędowych i zadań związanych z innymi czynnościami urzędowymi (przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt....) była już przedmiotem wcześniejszych regulacji unijnego prawodawcy zawartych w rozporządzeniu nr 882/2004. Mianowicie motyw 32 rozporządzenia nr 882/2004 zawierał zobowiązanie państw członkowskich do zapewnienia dostępności odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na urzędową kontrolę żywności. Natomiast art. 26 tego rozporządzenia, oznaczony przez unijnego prawodawcę jako zasada ogólna, wskazywał, że państwa członkowskie "zapewniają odpowiednie środki finansowe w celu zagwarantowania niezbędnego personelu oraz inne środki na kontrole urzędowe, osiągnięte wszelkimi sposobami uznanymi za właściwe, w tym poprzez ogólne opodatkowanie lub poprzez ustanowienie opłat lub należności". W art. 27 rozporządzenia sformułowano natomiast regulację szczegółową dotycząca opłat lub innych należności, które mogły być pobierane przez państwa członkowskie w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach urzędowej kontroli żywności. Jak podnosi się w literaturze problematyka uregulowana w rozporządzeniu nr 882/2004 zasadniczo nie uległa zmianie w rozporządzeniu nr 2017/625. W dalszej kolejności należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że podstawę prawną naliczenia opłaty stanowił art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 306 ze. zm., dalej "u.i.w."), w świetle którego inspekcja ta pobiera opłaty za nadzór: m.in. nad obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa oraz poz. 26 załącznika 1 do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 388 ze zm.). Wymieniona pozycja rozporządzenia stanowi, że opłatę pobiera się w wysokości 3,86 zł za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni. Powyższe akty prawa krajowego stanowiły regulację szczegółową dotyczącą opłat i innych należności, które mogły być pobierane przez Polskę jako państwo członkowskie. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno rozporządzenie nr 882/2004 jak i rozporządzenie nr 2017/625 zezwalały państwom członkowskim na pobieranie przedmiotowych opłat. Stąd też ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k) jak i w aktualnym brzmieniu (art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. j) stanowi o pobieraniu opłat za nadzór nad: obróbką, przetwórstwem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. zgodnie z § 6 pkt 14 wysokość opłaty za nadzór określono w załączniku nr 1 poz. 26 określono na kwotę 3,86 zł za tonę, również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną w załączniku nr 1 w poz.17 wysokość opłaty za nadzór wynosi 3,86 zł za tonę. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 rozporządzenia nr 2017/625 jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to Skarżąca podnosiła, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy - jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą spółkę, jak również nie sporządził żadnego dokumentu urzędowego ze sprawowanego nadzoru, np. protokołu kontroli. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie rozróżnia kontrole urzędowe i sprawowanie nadzoru. Art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez: pkt 4): a) przeprowadzanie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych, a także innych kontroli wymienionych w lit. c do lit. d, pkt 5) sprawowanie nadzoru. Z kolei w art. 31 ustawy dotyczącym wysokości opłat również występuje pojęcie kontroli i nadzoru w tym w pkt 6 nadzór nad: lit. j) obróbką, przetwórstwem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub produktów pochodzących z ryb, skorupiaków, mięczaków i żab oraz wyładowywaniem produktów rybołówstwa ze statków przetwórni. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca posługując się pojęciem nadzoru jako jedną z form wykonywania zadań przez inspekcję weterynaryjną nie definiuje tego pojęcia. Nadto w ustawie zostały określone zasady przeprowadzania kontroli począwszy od art. 19, w tym art. 19d dotyczy protokołu kontroli i wymogów jakie ma spełniać. Wymóg sporządzenia protokołu kontroli dotyczy tych przypadków w których inspekcja weterynaryjna przeprowadza kontrolę. Natomiast ustawodawca nie wprowadził wymogu sporządzania protokołu w przypadku sprawowania nadzoru. Stąd też niezasadne jest stanowisko Skarżącej kwestionującej możliwość pobrania opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji gdy czynności kontrolne nie zostały odzwierciedlone w protokole kontroli, stanowisko to wskazuje na błędne utożsamianie pojęć kontroli i nadzoru. Tym samym błędne jest stanowisko Skarżącej o niezachowaniu przez organy wymogu dotyczącego sporządzenia protokołu kontroli. Równocześnie zaznaczyć należy, że pojęcie nadzoru występujące w ustawie i w rozporządzeniu nie ma normatywnej definicji , jednak pojęcie nadzoru było przedmiotem orzecznictwa jak również poglądów doktryny, które przede wszystkim wskazują, że zakres podejmowanych w stosunku do produktów czynności przez organy weterynarii w ramach nadzoru może być różny, a w konkretnych okolicznościach nadzór nie musi wiązać się z żadnymi konkretnymi czynnościami, co nie oznacza, że produkty nie są objęte nadzorem. Należy więc uznać, iż zakres czynności wykonywanych przez Inspekcję Weterynaryjną w ramach «sprawowanego nadzoru» pozostaje bez znaczenia zarówno dla samego powstania przedmiotowej należności, jak i dla jej wysokości Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA, który w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1132/12 wskazał, że "(...) nie ma racji skarżąca kasacyjnie, iż brak było podstaw do naliczenia opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji, gdy nadzór ten faktycznie nie był sprawowany przez inspekcję weterynaryjną. (...) nie wykonywanie żadnych czynności w ramach nadzoru przez organ do tego uprawniony nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku uiszczania wskazanych opłat. Ani ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zawierają definicji "nadzoru". Próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt W 1/94 (Dz. U. z 1994 r. Nr 113, poz. 551) przyjął, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo korygowania działalności organu nadzorowanego. Podobnie "nadzór" określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 368/11. W konkretnych okolicznościach organ może ich w ogóle nie podejmować wobec określonej partii produktów, co nie oznacza braku nadzoru, nadzór związany jest bowiem z samym faktem prowadzenia określonego rodzaju działalności szczegółowo wymienionej w art. 31 ust. 1 pkt 6 lit. a do lit. u, w tym wymienionej w lit. j będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadna jest argumentacja Skarżącej, kwestionująca zarówno dopuszczalność pobrania opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji braku dowodu przeprowadzenia czynności kontrolnych odzwierciedlonych w protokole kontroli, jak również kwestionująca ustalenia faktyczne. Skoro sama Skarżąca zgłosiła właściwemu organowi wprowadzenie do zakładu, dokonania obróbki lub przetwórstwa ilości 5.274,286 ton produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r., a wynikająca z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stawka wynosiła 3,86 zł za tonę, to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości ustalonej opłaty za nadzór weterynaryjny. W ocenie Sądu wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie niniejszej nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek Skarżącej o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi przepisu art. 80 rozporządzenia 2017/625. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy o to wystąpi strona. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jest stwierdzenie, że przepis prawa unijnego znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie budzi wątpliwości i wymaga wykładni. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono z mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (1.800 zł).