I OSK 2166/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 452/24 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 452/24 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie ww. wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalenia faktyczne, że w okresie od 1 października 2022 r. (tj. od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. P. do 9 lutego 2023 r., tj. daty zgonu osoby niepełnosprawnej, A. P. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie są kwestionowane. Ponadto w sprawie nie podważano, że organ odwoławczy spełnił obowiązek informacyjny wobec skarżącej i wyjaśnił sytuację prawną w związku z pobieraniem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz wezwał do podania, czy strona występowała do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zawieszenie lub wstrzymanie wypłaty renty. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, poinformowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, że w ww. okresie nie zawieszała prawa do przysługującej jej renty, a świadczenie to pobierała do kwietnia 2023 r. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w ww. przepisie, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jednakże stanowisko w tym zakresie uległo zmianie, mając na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wskazywano bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczony pogląd, wskazując jednocześnie że zasada, zgodnie z którą osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jest wyrokiem zakresowym, który usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku, w którym stwierdzono że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2354/23). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, skarżąca od 1 października 2022 r. do 9 lutego 2023 r. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie doszło w tym okresie do zawieszenia bądź wstrzymania wypłaty wskazanego świadczenia. Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przestała istnieć od momentu, w którym wydana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 2023 r. o wstrzymaniu wypłaty renty, tj. od 1 maja 2023 r., jednakże nastąpiło to już po śmierci osoby wymagającej opieki. Z tych względów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dokonało prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 247/22, z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1413/22, z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1665/22, z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1920/23, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1922/23, z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 271/22, z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1923/22, z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1938/22, z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 4/23, z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2423/22, z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 192/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 969/23, z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 968/23, z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2362/23, z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2037/24 oraz z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2311/24, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.