I OSK 2160/22

Dnia 12 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. i K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1205/21 w sprawie ze skargi S. P. i K. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2022 r., akt I SA/WA 1205/21 oddalił skargę S. P. i K. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. (w postanowieniu błędnie wskazano datę: [...] stycznia 1950 r.) nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł. (obecnie województwo [...], powiat l.) o łącznej powierzchni 573 ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, w części dotyczącej nieruchomości należących do J. (I.) M. i A. M., wystąpiły do Wojewody [...] ich spadkobierczynie, tj. S. (Ś.) P. i K.A. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia we wskazanej części podnosząc, że wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony. S. P. i K. A. wniosły zażalenie na ww. postanowienie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. S. (Ś.) P. oraz K. A. wniosły skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lutego 2022 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organu obu instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955 r. (w postanowieniach błędnie wskazano datę [...] stycznia 1950 r.) nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł., w części dotyczącej nieruchomości należących do J. (I.) M. i A.M., uznając, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymującego do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności tego orzeczenia we wskazanej części. W ocenie Sądu I instancji organy trafnie uznały, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia mógł wystąpić jedynie właściciel (współwłaściciel) nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jego następca prawny, a także, że skarżące nie przedstawiły dokumentów, z których wynikałaby ich legitymacja procesowa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Sąd I instancji podkreślił, że dokumentów takich nie stanowią przedstawione przez skarżące zaświadczenie z Archiwum Państwowego we [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., lub też uwierzytelnione kopie ze sporządzonego przez Powiatowy Urząd Ziemski w L. wykazu liczbowego mienia pozostawionego przez ewakuowaną ludność [...] na terenie wsi Ł., gmina C., powiat L., woj. [...], z wpisem o J. M. s. P., załączone do pisma Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Sąd I instancji podkreślił, że interesu prawnego skarżących w przedmiotowym postępowaniu nie kreuje również postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 8 października 2019 r.. I Ns 265/19 stwierdzające nabycie spadku po J. M. i B. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły S. P. i K.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż skarżące będące następczyniami prawnymi J. (I.) M. pozbawionego własności nieruchomości położonej w miejscowości Ł. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1950 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł., nie posiadają przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L.z dnia [...] lutego 1950 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł., w sytuacji gdy poprzednik prawny skarżących był do czasu przesiedlenia na wschód, na tereny obecnej [...] po zakończeniu II wojny światowej, mieszkańcem wsi Ł. i posiadał w niej majątek nieruchomy, który został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa; b) prawa materialnego w postaci art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżące będące następczyniami prawnymi J. (I.) M. pozbawionego własności nieruchomości położonej w miejscowości Ł. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Ł., nie posiadają przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1950 r., w sytuacji gdy poprzednik prawny skarżących był, do czasu przesiedlenia na wschód po zakończeniu II wojny światowej, mieszkańcem wsi Ł. i posiadał w niej majątek nieruchomy, który został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2021 r., pomimo że postanowienie to narusza art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej wyrokowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie, zarówno podważyć oceny okoliczności faktycznych dokonanych ww. wyrokiem, jak i przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Wśród okoliczności badanej sprawy kluczowe znaczenie ma to, iż poprzednicy prawni wnioskodawczyń – J. (I.) M. i A. M. nie byli właścicielami nieruchomości położonej we wsi Ł., w powiecie l., objętej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955 r. We wsi tej natomiast mieszkali do czasu przesiedlenia do [...] po II wojnie światowej. W momencie przesiedlenia pozostawili we wsi Ł. 4 ha ziemi, oraz dom mieszkalny i stodołę. Przechodząc – w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy – do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art 28 k.p.a. i wskazać, iż krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności generalnie winien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego. Przyjmuje się także, że w sytuacji pominięcia określonych podmiotów w postępowaniu zwykłym, krąg ten może być szerszy, w szczególności gdy to podmiot pominięty w dotychczasowym postępowaniu inicjuje postępowanie nadzwyczajne. Zasadniczo jednak, zakreślenie kręgu podmiotowego postępowań administracyjnych, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, następuje przez wykazanie interesu prawnego wywiedzionego z treści art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego to ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie – uwzględniając niekwestionowane okoliczności faktyczne – organy administracji trafnie uznały, że skarżące wnioskując o wszczęcie postępowania nieważnościowego tyczącego decyzji wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.1947.59.318 ze zm.) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.1949.46.339 ze zm.), nie wykazały interesu prawnego we wszczęciu tegoż postępowania. Skoro nie udało się odnaleźć austriackich ksiąg wieczystych prowadzonych na podstawie austriackiego kodeksu cywilnego z 1811 r. (ABGB), m.in. dla gromady Ł., a jednocześnie skarżące nie kwestionują ustalenia faktycznego wskazującego na brak prawa własności poprzedników prawnych do nieruchomości położonej na terenie tej gromady, to normy prawa rzeczowego nie mogły stanowić o istnieniu interesu prawnego. Trafnie zatem w dotychczasowym postępowaniu uznano, że skarżące nie potrafią wskazać przepisu prawa mogącego stanowić źródło ich interesu prawnego. Takim przepisem nie mogą być regulacje prawa spadkowego, skoro powyższe okoliczności sprawy nie pozwalają potwierdzić, że w skład spadku objętego przez wnioskodawczynie wchodziło prawo do nieruchomości intabulowane w sposób wymagany przez przepisy austriackiego kodeksu cywilnego z 1811 r. Natomiast fakt zamieszkiwania J. (I.) i A. małżonków M. we wsi Ł., przed przesiedleniem do [...] i posiadanie w tej wsi nieruchomości zabudowanej domem i stodołą, nie świadczy o istnieniu tytułu prawnego do tej nieruchomości, który mógłby stanowić podstawę interesu prawnego skarżących w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego. Konsekwencją wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przez podmiot nie będący stroną jest odmowa wszczęcia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 61a § 1 k.p.a. Wobec braku podstaw do przypisania skarżącym interesu prawnego w niniejszej sprawie, niezasadny pozostaje zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu. Brak podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. implikuje ocenę zarzutu naruszenia przepisów wynikowych w postępowaniu sądowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia powyższych przepisów uznać wypada za niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.