I SA/Wa 2643/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 listopada 2023 r. nr DNI.gn.625.59.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją z 17 listopada 2023 r. nr DNI.gn.625.59.2022 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. nr WS-III.7515.2.26.2016.RW. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 5 października 1956 r. nr PZR.19-lld/15/1/56, przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...] o ogólnej powierzchni 933 ha, w tym nieruchomość stanowiącą własność J. D. (część b punktu 3 orzeczenia). Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku M. D., decyzją z 13 października 2017 r. stwierdził nieważność powyższego orzeczenia z 5 października 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność J. D. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że orzeczenie to (w zaskarżonej części) zostało wydane z rażącym naruszeniem § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z których wynikała konieczność "należytego ustalenia stanu sprawy" oraz dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę). Wojewoda uznał, że wskazanie w orzeczeniu z 5 października 1956 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznacza nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszyło powołany wyżej art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Wskazał także, że kwestionowane orzeczenie było niewykonalne z uwagi na nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] złożył sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. podnosząc, że decyzja ta rażąco naruszyła: • art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, że omawiane orzeczenie z 5 października 1956 r. rażąco naruszyło przepisy art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 z późn. zm.), • § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), bowiem granice nieruchomości nie były zatarte, ani też właściciel nie był nieznany i orzeczenie z 5 października 1956 r. było wykonalne, gdyż stanowiło podstawę przeniesienia własności nieruchomości na własność państwa i wpisu prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej oraz otrzymania rekompensaty za pozostawione mienie, • przepisy art. 44 i 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, które nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości. Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Małopolski prowadził postępowanie nieważnościowe w trybie art. 156 § 1 kpa, co do części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r., wydanego m.in. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Właściwość do prowadzenia takich postępowań nie była wprost ustalona w obowiązujących (w dacie orzekania przez Wojewodę) przepisach, lecz wynikała z przyjmowanych metod wykładni prawa i orzecznictwa sądowego. W 2017 r. dekret z dnia 27 lipca 1949 r. już bowiem nie obowiązywał, a ponadto brak było w strukturze organów administracji państwowej prezydiów powiatowych rad narodowych. W obowiązujących w 2017 r. aktach normatywnych brak było równocześnie uregulowania, które określałoby kompetencje do orzekania (w trybach nadzwyczajnych) w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na własność państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 z późn. zm.), wszelkie sprawy z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji przeszły do właściwości wojewody. Uznanie przez Wojewodę Małopolskiego, że jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. (w części dotyczącej J. D.), Minister uznał zatem za prawidłowe. Wojewoda w swojej decyzji z 13 października 2017 r. wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek następcy prawnego dawnego właściciela. Stwierdzenie to potwierdza zgromadzony ówcześnie materiał dowodowy. Następstwo prawne M. D. po J. D. wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...]. W aktach sprawy znajduje się także pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...] przekazujące do Wojewody Małopolskiego, według właściwości, wniosek M. D. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. Przechodząc do zbadania decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. w kontekście materialnoprawnym, tj. zbadania, czy organ ten prawidłowo ocenił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. zostało wydane z naruszeniem prawa (na tę wadę decyzji wskazał wnoszący sprzeciw Prokurator Okręgowy w [...]), Minister zwrócił uwagę na treść uzasadnienia zawartego w tej decyzji. Wojewoda wskazał mianowicie, że podstawę prawną wydania orzeczenia z 5 października 1956 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Ustalenie to Minister uznał za słuszne. Orzeczenie z 5 października 1956 r. zawierało wprawdzie dwie podstawy przejęcia – pierwszą z nich stanowił art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Natomiast drugą – art. 1-3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Z akt sprawy wynikało jednak, że J. D. nie został przesiedlony do Z.S.R.R., lecz na tzw. Ziemie Zachodnie. Słusznie więc zdaniem Ministra Wojewoda przyjął, że podstawę przejęcia nieruchomości należącej do J. D. stanowiły przepisy drugiego z wymienionych dekretów (tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Przejęcie nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. było uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: 1) położenia nieruchomości w obrębie pasa granicznego albo na terenie powiatów biłgorajskiego, krasnostawskiego i lubelskiego województwa lubelskiego oraz brzozowskiego i przeworskiego województwa rzeszowskiego; 2) charakteru przejmowanej nieruchomości (musiała to być nieruchomość ziemska); 3) niepozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela, a w przypadku, gdy uprawiały ją osoby trzecie - niezamieszkiwania właściciela na miejscu. Wojewoda doszedł do wniosku, że pierwsza z przesłanek przejęcia została w sprawie spełniona, ponieważ wieś [...], na terenie której położona była sporna nieruchomość, znajdowała się na terenie powiatu [...], który wchodził w skład pasa granicznego - na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. Nr 43, poz. 360 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 10 ust. 2 oraz art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83). W zakresie faktycznego władania omawianą nieruchomością i zamieszkiwania jej przez właściciela Wojewoda wskazał, że J. D. wraz z rodziną został przesiedlony w ramach Akcji Wisła w 1947 r. na Ziemie Zachodnie - do miejscowości [...], powiat [...], gdzie mieszkał do 1954 r. W 1954 r. przeprowadził się do miejscowości [...] w gminie [...]. Natomiast od [...] lipca 1956 r. do [...] grudnia 1967 r. A. i J. D. zameldowani byli w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Ustalenia te oparł na danych zawartych w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] maja 2004 r. nr [...] oraz karcie przesiedleńczej nr [...] wydanej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział w [...]. W ocenie Ministra, analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że dokonane przez Wojewodę Małopolskiego ustalenia co do spełnienia w sprawie przesłanek przejęcia były prawidłowe. Oceniając przesłankę położenia nieruchomości (przesłanka nr 1), Minister podał, że organ ten prawidłowo ustalił, że powiat [...], na terenie którego położona była sporna nieruchomość, znajdował się w tzw. pasie granicznym, jak również prawidłowo powołał się na treść obowiązującego ówcześnie art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Wojewoda prawidłowo ocenił również kwestię władania nieruchomością. W aktach sprawy znajduje się bowiem zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] z którego wynika, że J. D., jak też A. D. przybyli z miejscowości [...] (gm. [...], woj. [...]) i na terenie gm. [...] (woj. [...]) posiadali zameldowanie na pobyt stały od dnia [...] lipca 1956 r. do dnia [...] grudnia 1967 r. pod adresem [...], skąd zostali wymeldowani do [...] (woj. [...]). Okoliczność ta wskazuje (w sposób pośredni), że w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego J. D. faktycznie nie władał swoją nieruchomością położoną we wsi [...] (gm. [...], woj. [...]), ponieważ mieszkał w miejscowości oddalonej od miejsca położenia przejmowanych gruntów o ponad 500 km. Decyzja Wojewody nie zawiera wprawdzie ustaleń w zakresie oceny charakteru przejmowanej nieruchomości - zgromadzona dokumentacja potwierdza jednak, że przesłanka ta była w sprawie spełniona. Z przywołanej wyżej karty przesiedleńczej Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - Powiatowy Oddział w [...] z [...] czerwca 1947 r. wynika bowiem, że J. D. pozostawił we wsi [...]: dom, stodołę, oraz ziemię o powierzchni 9,5 ha, w tym 5 ha użytków rolnych. Jeżeli więc przedmiotem przejęcia była nieruchomość gruntowa, tj. ziemia, to (wobec braku odmiennych uregulowań) pod względem przedmiotowym wyczerpywała ona językowe znaczenie użytego w dekrecie pojęcia nawet wówczas, gdy część tego gruntu była zabudowana, gdyż budynki stanowiły część składową nieruchomości - co wynikało z obowiązującego ówcześnie art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Pomimo ustalenia, że wszystkie przesłanki przejęcia zostały w sprawie spełnione Wojewoda stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. (w badanej części), ponieważ doszedł do wniosku, że nie zawiera ono istoty rozstrzygnięcia. Za podstawę takiego stanowiska uznany został fakt, że orzeczenie to uwzględniało jedynie imię i nazwisko właściciela, bez oznaczenia konkretnych działek gruntów, które podlegały przejęciu. Okoliczność tę Wojewoda utożsamił z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, powiązał ją również z naruszeniem art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., który przewidywał, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że zachowały się dokumenty, na podstawie których ówcześnie stwierdzono własność J. D. - uwierzytelnione kopie wykazów hipotecznych gminy katastralnej [...], gdzie prawo własności wpisane jest na rzecz: J. D. s. [...] w całości - [...] i [...], J. D. s. [...] oraz A. z D. D. po połowie - [...], J. D. s. [...] w [...] częściach - [...]. Organ powołał się również na otrzymane ze Starostwa Powiatowego w [...] kopie kart pomocniczego rejestru pomiarowo-kwalifikacyjnego starego stanu posiadania dla gromady [...], gm. [...] (wykonanego w 1949 r. przez mierniczego [...]), z którego wynika, że J. D. s. [...] był właścicielem nieruchomości objętych [...] gminy katastralnej [...]. Wojewoda stwierdził, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] posiadało dokumenty, na podstawie której można było określić przejmowane nieruchomości. Zdaniem Ministra, porównując dokumentację, którą zgromadził Wojewoda, z treścią ustaleń zawartych w decyzji z 13 października 2017 r., nie sposób stwierdzić, aby pozostawały one względem siebie w rażącej sprzeczności. Dokumenty te zostały dość dokładnie opisane, zaś informacje z nich wynikające znalazły odzwierciedlenie w badanej decyzji. Zasadności powołania się na tę dokumentację nie podważa również Prokurator, który wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. Kwestionuje on natomiast wysnute przez Wojewodę stwierdzenie, że orzeczenie z 5 października 1956 r. (w części dotyczącej J. D.) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jest niewykonalne. Prokurator wskazał, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., na podstawie których nastąpiło przejęcie, nie zawierały żadnych w zasadzie wymogów w zakresie sposobu określania przejmowanych nieruchomości, w szczególności nie zawierały "wyraźnego i bezwzględnego wymogu, że w orzeczeniu takim należało precyzyjnie oznaczyć i określić przejmowaną nieruchomość". W ocenie Ministra, argumentacja Prokuratora, choć w znacznej mierze słuszna, nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. - sprowadza się ona bowiem do stwierdzenia że Wojewoda błędnie zinterpretował normę z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928. r. Tymczasem odmienna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa nawet wtedy, gdyby okazała się ona błędną albo inna interpretacja tejże normy zostałaby później uznana za słuszniejszą. Minister wyjaśnił, że nawet w przypadku, gdyby stanowisko Ministra co do wykładni omawianego art. 75 ust. 1 i jego ewentualnego naruszenia było odmienne od stanowiska przyjętego przez Wojewodę, to owa odmienność mogłaby zostać uskuteczniona jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. (jako przyczyna uchylenia decyzji). Nie może ona natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. był w różny sposób interpretowany przez sądy administracyjnie (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r. I OSK 2762/17, z dnia 24 marca 2010 r. I OSK 775/09, z dnia 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/97, które wskazywały, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., a także wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r. I OSK 2657/16 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. I SA/Wa 929/1,7 w których zaaprobowane zostało stanowisko, że wskazanie w decyzji o przejęciu ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek nie oznacza, że organ nie określił przedmiotu przejęcia i w decyzji brak jest istoty rozstrzygnięcia). W ocenie Ministra z podobnych powodów nie można stwierdzić, aby Wojewoda Małopolski naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że orzeczenie z 5 października 1956 r. było niewykonalne. Stwierdzenie to nastąpiło bowiem niejako pobocznie - w następstwie uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Podstawą do dokonania takiej oceny było aktualne (w dacie orzekania przez Wojewodę) orzecznictwo - co zostało wprost wskazane w decyzji z 13 października 2017 r. Nie sposób zarazem uznać, że argumentacja Wojewody (zawarta w badanej decyzji) była rażąco wadliwa, skoro w prawomocnych wyrokach z dnia 13 listopada 2018 r. I OSK 2762/17, z dnia 24 marca 2017 r. I OSK 775/09 oraz z dnia 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/97 sam Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje także podstaw do uznania, że Wojewoda Małopolski stwierdzając nieważność części orzeczenia z 5 października 1956 r. naruszył w sposób rażący art. 156 § 2 kpa. Wojewoda odstąpił wprawdzie od ustalania stanu prawnego przejmowanych gruntów, gdyż uznał, że prowadziłoby to pośrednio do ustalenia przedmiotu postępowania - zaniechania tego (w stanie faktycznym sprawy) nie można jednak utożsamiać z kwalifikowaną wadą. Stwierdzenie przez organ (w toku postępowania nieważnościowego), że badany akt (w tym wypadku orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. w części dotyczącej J. D.) był niewykonalny, daje bowiem podstawę do wnioskowania, że nie mógł on wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Tym bardziej, że skutkiem prawnym orzeczenia z 5 października 1956 r. było odjęcie prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i przeniesienie tego prawa na Skarb Państwa. W konsekwencji Minister uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzona analiza nie wykazała również, aby decyzja ta zawierała inne wady określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do twierdzenia Prokuratora, wyrażonego w sprzeciwie, że Wojewoda wydając decyzję z 13 października 2017 r. powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 i w tej sytuacji nie mógł stwierdzić nieważności badanego orzeczenia, Minister wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył pominięcia prawodawczego, zatem nie powodował uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obligował ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, nie wywołał więc skutków w sferze stosowania prawa (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r., I SA/Wa 412/16 i z dnia 16 marca 2016 r., I SA/Wa 2343/15). Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany poprzez uznanie, że brak szczegółowego określenia w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr PZR.19-IId/15/1/56 przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej w sposób przewidziany w § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. i nie pozostających w jego faktycznym władaniu, jest brakiem osnowy decyzji, o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., stanowiącym jednocześnie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. oraz w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., ani żaden przepis dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., zaś § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a orzeczenie nr PZR.19-IId/15/1/56, z chwilą dokonania na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie i w całości wykonane, co dowodzi, że zawarty w nim opis przejmowanych nieruchomości umożliwiał ich szczegółową identyfikację, a także wobec faktu, że merytoryczna treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu, co skutkuje niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, tj. poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody pomimo, że stosownie do treści art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało stwierdzić jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że odmienna wykładnia normy nie stanowi rażącego naruszenia prawa nawet wtedy, gdyby okazała się ona błędną albo inna interpretacja tejże normy zostałaby później uznana za słuszniejszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 listopada 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność J. D. (część b pkt 3 orzeczenia). Podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa. Skarżący prokurator twierdzi, że taką wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa obarczona była decyzja Wojewody z 13 października 2017 r. Analizując legalność zaskarżonej decyzji, należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, a także - ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie - kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa (por. T. Kiełkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Lex, art. 156, teza III.4.). Na tle powyższego należy również zwrócić uwagę na szczególny przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2023 r., którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. o stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, orzeczenia z 5 października 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. "Piętrowość" przedmiotu sprawy nakazuje zaakcentować, że chociaż w obu decyzjach - tej z 2017 r. oraz tej z 2023 r. - kluczowe znaczenie miała ta sama podstawa nieważności, tj. rażące naruszenie prawa, to jednak przedmiot rozstrzygnięcia nie był tożsamy. Orzekając w 2017 r. Wojewoda oceniał, czy orzeczenie z 1956 r. obarczone było przedmiotową wadą, natomiast orzekając w 2023 r. Minister mógł ocenić tylko, czy decyzja z 2017 r. obarczona była wadami powodującymi nieważność, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, którą to wadę podnosił prokurator w sprzeciwie inicjującym postępowanie nieważnościowe. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 2017 r. byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby organ dopatrzył się w tej decyzji wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, w szczególności gdyby uznał, że stosując art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa Wojewoda rażąco naruszył prawo. W tym miejscu dostrzec trzeba specyfikę kluczowej dla sprawy przyczyny stwierdzenia nieważności, tj. rażącego naruszenia prawa. Dotyczy ona mianowicie wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. Rozstrzygając kwestię stwierdzenia nieważności decyzji należy mieć szczególnie na uwadze, że tryb nadzwyczajny ma charakter wyjątkowy - ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa - i nie może służyć do ponownego badania merytorycznego sprawy w pełnym zakresie. Z uwagi na powyższe, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., II OSK 1176/20, zgodnie z którym "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej". Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Ministra, zgodnie z którym decyzja z 13 października 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. W ocenie Sądu, takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2017 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżącego, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2017 r. przez pryzmat przesłanek nieważności. Jak wynika z treści decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. organ ten, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], stanowiących - w dacie przejęcia - własność J. D. Wojewoda dopatrzył się rażącego naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, z których wynikała konieczność należytego ustalenia stanu sprawy oraz dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę). Wojewoda dostrzegł wadliwość orzeczenia z 1956 r. polegającą na tym, że określało ono tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, nieokreślenie zaś przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, rażąco naruszyło art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Wskazał także, że kwestionowane orzeczenie było niewykonalne z uwagi na nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Dalej idąc, Wojewoda przypisał temu naruszeniu charakter rażący. Opisana wadliwość osnowy miała dla orzeczenia z 1956 r. istotne znaczenie, bowiem przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Minister oceniając decyzję Wojewody z 13 października 2017 r. nie tylko nie dopatrzył się naruszenia prawa, ale w istocie podzielił wyrażone wówczas stanowisko i podkreślił, że w kwestii tego, czy brak określenia przedmiotu przejęcia (wadliwość osnowy) rażąco narusza prawo wypowiadały się sądy administracyjne w analogicznych stanach faktycznych, także w dacie wydania decyzji z 13 października 2017 r. kwestia ta była przesądzona. Także w później wydanym po decyzji z 2017 r. wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., I OSK 2762/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rpa, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, że wykonywały go organy Państwa, które nie respektowały nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które były zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa (wyrok NSA z: 29.11.1999 r. IV SA 1632/97; 24.3.2010 r. I OSK 775/09). (...) Wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa". Wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych także sprzed wydania decyzji Wojewody z 13 października 2017 r., z którego wynika dla rozpoznawanej sprawy to, że decyzja ta była prawidłowa, a co za tym idzie nie można jej postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W wyroku z dnia 12 maja 2016 r., I OSK 3210/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu [z dnia 27 lipca 1949 r.] nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408).". W powołanym wyroku NSA wskazał także, że w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji uznano, że "wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., IV SA 1771/02; Ł. Bielecki, Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski, cz. II, Rejent, rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67).". W ocenie Sądu stwierdzone w decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. naruszenie mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, a przy tym wykazano, że naruszenie to miało charakter rażący. Sąd dostrzega przy tym, że nawet odmienna ocena co do charakteru naruszenia nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności, ponieważ tego rodzaju naruszenie, które wynikałoby czy to z błędnej wykładni nieostrego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", czy też z błędnego zastosowania normy zawierającej to pojęcie, trudno byłoby uznać za "rażący" rodzaj naruszenia, w podanym wcześniej rozumieniu. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zastąpienie wcześniejszej wykładni przepisu prawa interpretacją tego przepisu pochodzącą z lat późniejszych stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego nieruchomościami i stabilności stosunków własnościowych. Zmiana wykładni, czy też odmienna wykładnia przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wiele lat później nieważności decyzji. Zmiana interpretacji przepisu nie może prowadzić do nieważności lub bezskuteczności czynności prawnych dokonanych w czasie, gdy obowiązywało inne rozumienie przepisu, a czynność zdziałana została z jego poszanowaniem. Podstawą do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa czy wydania decyzji bez podstawy prawnej nie może również stanowić zmiana przepisu prawa lub jego rozumienia. Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Minister prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody z 13 października 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Organ dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i prawidłowo zastosował odpowiednią normę. Sąd nie stwierdził również, by w tym postępowaniu dopuszczono się naruszeń przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).