I OSK 2129/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 244/24 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt SKO.NP/4115/396/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 7 listopada 2023 r. znak: DŚRSM-5202-159/23; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz J. H. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 244/24 oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt SKO.NP/4115/396/2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki nad 83-letnią matką posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kluczową przyczyną oddalenia skargi był brak wykazania bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie udowodnił, iż opieka nad matką uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Podkreślono, że skarżący wcześniej łączył opiekę z pracą w minimalnym wymiarze i nie wykazał, aby stan zdrowia matki pogorszył się na tyle, by całkowicie to wykluczyć. Opisane czynności (pomoc w higienie, zakupy, podawanie leków) Sąd pierwszej instancji ocenił jako "typowe czynności codzienne", które, choć absorbujące, nie wymagają całodobowej dyspozycyjności. Ponadto Sąd pierwszej instancji powołał się na subsydiarny (pomocniczy) charakter pomocy państwa, wskazując, że w pierwszej kolejności do wsparcia zobowiązana jest rodzina. W tym kontekście zaakcentowano, że skarżący ma również brata, który jest zobowiązany do alimentacji wobec matki (choćby finansowo) i nie wykazano, by istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające mu partycypowanie w kosztach opieki, np. poprzez sfinansowanie usług opiekuńczych. Ponieważ skarżący nie wykazał ani całkowitej niemożności podjęcia pracy, ani wyczerpania możliwości wsparcia w ramach rodziny, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku złożył skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj: 1. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w sprawie koncentrowała się na dwóch zagadnieniach: ocenie bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki. Drugim kluczowym problemem było ustalenie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od obiektywnej niemożności udziału w opiece przez pozostałych członków rodziny. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: "k.p.a."), albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, będący wynikiem niearbitralnej oceny dowodów, może stanowić podstawę do właściwej subsumpcji norm prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zaakceptował dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji, w szczególności w zakresie ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wynika bezsprzecznie, że przeprowadzony w dniu 27 października 2023 r. wywiad środowiskowy w sposób szczegółowy opisywał stan zdrowia matki skarżącego oraz zakres niezbędnej opieki. Ustalono, że 83-letnia podopieczna cierpi na liczne schorzenia przewlekłe, w tym astmę, choroby serca, cukrzycę, nadciśnienie, a także posiada guza w okolicy mózgu powodującego zawroty głowy. Zaznaczono, że występują u niej zaniki pamięci oraz nietrzymanie moczu, co skutkuje koniecznością pomocy przy niemal wszystkich czynnościach higienicznych i fizjologicznych. W wywiadzie stwierdzono wprost, iż wymaga ona opieki całodobowej i ciągłego nadzoru, nie może sama przebywać w mieszkaniu, a opiekę tę sprawuje wyłącznie skarżący. Tymczasem zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, choć formalnie nie zakwestionowały tych ustaleń, to wywiodły z nich wnioski rażąco sprzeczne z ich treścią. Uznano bowiem, że opisane czynności stanowią "typowe czynności codzienne", które nie uniemożliwiają skarżącemu podjęcia aktywności zawodowej, choćby w wymiarze 1/8 etatu. Taka ocena nosi znamiona dowolności i narusza art. 80 k.p.a. Pominięto, że oceny istnienia związku przyczynowego dokonuje się na dzień złożenia wniosku (17 października 2023 r.) i w świetle aktualnego stanu zdrowia podopiecznej, która bezpośrednio przed złożeniem wniosku (9-18 października 2023 r.) przebywała na leczeniu szpitalnym. Arbitralne uznanie, że konieczność stałego nadzoru nad osobą z zanikami pamięci i zawrotami głowy oraz pomoc w najbardziej intymnych czynnościach higienicznych nie wyklucza podjęcia pracy, stanowi w istocie dowolne ustalenie, które nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., naruszył ten przepis, gdyż wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, podczas gdy była ona oparta na ustaleniach sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym. Wadliwa ocena dowodów miała bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie prawa materialnego, co czyni zasadnymi zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki. Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na dwóch błędnych przesłankach. Po pierwsze, na omówionej już, dowolnej ocenie zakresu opieki. Po drugie, na fakcie istnienia innego członka rodziny (brata skarżącego) zobowiązanego do alimentacji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisów ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa w art. 17 krąg podmiotów uprawnionych oraz warunki przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie przysługuje m.in. innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki, należy bezsprzecznie do tego kręgu. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawia wprawdzie pewną kolejność, jednak dotyczy ona wyłącznie osób zobowiązanych w dalszej kolejności (np. wnuków) i uzależnia ich prawo od niemożności sprawowania opieki przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności (np. dzieci). Przepisy te nie zawierają natomiast żadnych "zasad kolizyjnych" w ramach tej samej grupy zobowiązanych, tj. pomiędzy dziećmi osoby niepełnosprawnej. W sytuacji, gdy jedno z dzieci – tak jak skarżący w niniejszej sprawie – faktycznie i osobiście sprawuje opiekę nad rodzicem i w tym celu rezygnuje z aktywności zawodowej, spełnia ono ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia. Prawo to nie jest w żaden sposób uzależnione od wykazania, że pozostałe rodzeństwo jest obiektywnie niezdolne do realizacji ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Kwestia realizacji obowiązku alimentacyjnego przez brata skarżącego, np. w formie finansowej, jest materią prawa rodzinnego i opiekuńczego i nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci, które opiekę tę faktycznie realizuje osobiście. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, uzależniające byt prawny świadczenia pielęgnacyjnego od wykazania przez skarżącego obiektywnych przeszkód po stronie brata, stanowi niedopuszczalne kreowanie dodatkowej, pozastawowej przesłanki negatywnej. Równie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący winien był wykazać, iż podjął działania celem zapewnienia matce opieki w inny sposób, np. poprzez skorzystanie z usług opiekuńczych lub pomocy brata. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, powielając argumentację organu, odwołał się do subsydiarnego charakteru pomocy państwa, sugerując nietrafnie, że skarżący winien był w pierwszej kolejności wyczerpać inne możliwości. Jeżeli wnioskodawca spełnia pozytywne przesłanki określone w art. 17 ust. 1 (należy do kręgu uprawnionych, sprawuje opiekę nad osobą z odpowiednim orzeczeniem i w tym celu nie podejmuje zatrudnienia) oraz nie zachodzą wobec niego przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5, organ ma obowiązek przyznać świadczenie. Reasumując, Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, dokonując wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która oparta była na dowolnej, a nie swobodnej, ocenie materiału dowodowego. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu oraz teoretyczna możliwość skorzystania z usług opiekuńczych niweczą związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.