I OSK 2119/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, skargę oddalił. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W grudniu 2014 r. Komendant Stołeczny Policji zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o skierowanie J.K. na badania psychologiczne ze względu na uzyskanie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] skierował J.K. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie stwierdzając, że nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie sporządzono uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie wskazano umocowania do wydania decyzji przez osobę, która ją podpisała, nie wiadomo, czy jest to podpis czy tylko odwzorowanie podpisu, nie dokonano oceny dowodów w sprawie, nie zawieszono postępowania pomimo zaistnienia przesłanek. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", na podstawie art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b i pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155), dalej jako "u.k.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b u.k.p., zgodnie z którym organ wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wydaje" oznacza, że sprawa nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, lecz że po otrzymaniu informacji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem 24 punków za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta musi skierować kierowcę na badanie psychologiczne. Natomiast podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące niewłaściwego naliczenia punktów karnych nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ponadto kolegium oceniło, że wobec zakończenia postępowania przed sądem powszechnym niezasadny jest również wniosek J.K. o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez tenże sąd wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od wyroku nakazowego ponieważ postępowanie w tym zakresie sąd karny zakończył. Kolegium wskazało, że nie może także odmówić stosowania powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących zasad naliczania punktów za przekroczenia przepisów ruchu drogowego. Przed upływem roku od dnia popełnienia pierwszego z wykroczeń czyli po 4 maja 2013 r., a przed 4 maja 2014 r. (ostatnie z naruszeń stwierdzono w dniu 28 kwietnia 2014 r.) kierowca dopuścił się naruszeń, na których podstawie przypisana została łączna liczba 28 punktów, wobec czego żaden z wpisów nie mógł ulec usunięciu z uwagi na art. 130 ust. 2 p.r.d. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego dotyczącego wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną wskazując, że w aktach sprawy znajduje się kopia upoważnienia, udzielonego w dniu 4 września 2013 r., A.A. do wydawania w imieniu Prezydenta [...] decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji oraz na badania lekarskie i badania psychologiczne. Upoważniony pełnomocnik powołał się na istnienie upoważnienia. Ponadto zgodnie z orzecznictwem z samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że nie jest uzasadnione stanowisko odwołującego się, iż podpis był odwzorowaniem podpisu ponieważ jest podobny ale nie taki sam jak na wydanej tego samego dnia decyzji nr [...], kierującej J.K. na badania psychologiczne. Kolegium wskazało, że faktycznie decyzja Prezydenta [...] nie zawiera wszystkich przepisów uzasadniających wydanie decyzji, jednakże nie jest to uchybienie powodujące konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie treści art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewskazanie we właściwy sposób podstawy prawnej oraz brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie, rażące naruszenie treści art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności w związku z treścią art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania przez organ administracji całego materiału dowodowego w wyczerpujący sposób oraz naruszenie treści art. 81 k.p.a., naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z odmową zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano prawidłowo ustalone okoliczności sprawy oraz właściwie omówiono podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo ocenił jako nieuzasadniony zarzut wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną. Dane dotyczące okoliczności przekroczenia liczby 24 punktów były przekazane w wiążący w sprawie sposób przez Policję. Według WSA skarżący mógł co do zasady kwestionować w postępowaniu sądowym fakt odmowy zawieszenia postępowania w związku z jego wnioskiem. Odmowa nie podlegała bowiem zaskarżeniu. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Powoływane postępowania przed sądami powszechnymi nie były tymi, o których mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - dalej jako p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2015 r. w sposób nieprawidłowy i w konsekwencji stwierdzenie, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami odpowiada prawu, mimo że dotknięta była wskazanymi w skardze wadami, a tym samym przez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie; b) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 81 i 97 § 1 pkt 4 a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że organy administracji rozpoznające sprawę nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, a zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie zawierały wszystkich składników, które określone zostały w przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną analogiczną do zawartej w skardze do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Przede wszystkim dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tych przepisów, ale wymagane jest aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skarga kasacyjna nie wykazuje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, o czym mowa będzie dalszej części uzasadnienia. Nietrafny i formalnie wadliwy jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tych przepisów strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie art. 1 p.u.s.a. strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest on przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi. Skarga kasacyjna nie łączy naruszenia tych przepisów ze wskazaniem właściwych przepisów naruszonych przez organ administracji. Brak taki jest istotną wadą, gdyż powołane przepisy nie mogą być samoistną podstawą kasacyjną. Zarzut naruszenia przepisów wynikowych powinien być powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów, będących czy to przepisami prawa materialnego, czy to przepisami postępowania. W przedmiotowej skardze powiązano natomiast powyższe przepisy wynikowe z przepisami kompetencyjnymi i ustrojowymi. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, podnoszących niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego było skierowanie skarżącego na badania psychologiczne. Decyzja w przedmiocie skierowania na badania jest decyzją związaną, co oznacza że prawodawca nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego w zakresie rozstrzygnięcia w przypadku spełniania przesłanek ustawowych. Przedmiotem oceny organu w takim postępowaniu jest wniosek właściwego komendanta Policji o skierowanie osoby na badania. W przypadku ustalenia przekroczenia liczby 24 punktów, co powinno wynikać z wniosku organu Policji, wydawana jest decyzja o skierowaniu na badania. W rozpoznawanej sprawie z akt wynika, że Komendant Stołeczny Policji złożył wniosek o skierowanie J.K. na badania psychologiczne ze względu na uzyskanie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zatem w sprawie przeprowadzono wszystkie czynności wymagane przepisami u.k.p. do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem na datę orzekania przez organ odwoławczy, w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że postępowanie sądowe przed sądem powszechnym w przedmiocie wykroczenia i w związku z tym wymierzenia punktów mogłoby być, w pewnych okolicznościach, rozważane jako prejudykat w sprawie. Jednakże strona skarżąca nie wykazała aby w dacie orzekania przed organem odwoławczym toczyło się tego rodzaju postępowanie. Chybione są także argumenty w zakresie upoważnienia do wydania decyzji oraz oryginalności podpisu na decyzji organu pierwszej instancji. W aktach znajduje się kopia upoważnienia wystawionego przez piastuna funkcji - Prezydenta Miasta [...] - do wydawania decyzji przez A.A. Spełnia ono wymogi przewidziane przepisem art. 268a k.p.a. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania owego upoważnienia. Nie jest uzasadniony również argument w zakresie podpisu na decyzji. Podpis takowy na decyzji został umieszczony i spełnia on wymóg z art. 107 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast strona skarżąca ma podejrzenia co do jego prawdziwości, to powinna zawiadomić o tym organy ścigania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.