I OSK 2098/22

Dnia 20 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1346/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego postanawia: zawiesić postępowanie kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1346/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawę prawną w/w decyzji stanowiły przepisy art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Rozpoznając zaś skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 kwietnia 2021 r., Sąd Wojewódzki zgodził się z organami, iż ponieważ strona skarżąca nie wylegitymowała się w stosunku do opisanej na wstępie nieruchomości ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że nieruchomość ta znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie, to nie można było twierdzić, że o zarządzie lub użytkowaniu tej nieruchomości przez skarżącą mogło świadczy samo przeznaczenie spornego gruntu lub wykorzystywanie go pod infrastrukturę kolejową. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy wpisu w księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale II wpisano: "Skarb Państwa Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych", który to wpis został ujawniony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 września 1977 r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...], w skład której wchodzi obecnie sporna działka nr [...], nie może stanowić podstawy stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez uznanie, że tylko decyzja, umowa lub inny dokument wymieniony § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji z przeznaczeniem na potrzeby [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] i władała faktycznie tą nieruchomością; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi - mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie w skardze kasacyjnej sformułowano także wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślał zaś w szczególności, że zgodnie z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przyjęta zaś w art. 75 § 1 k.p.a. reguła otwartego systemu dowodów może wprawdzie zostać wyłączona w ustawach szczególnych, ale wyznaczenie granic tych wyjątków może budzić wątpliwości. Takie wątpliwości co do odstąpienia od reguły otwartego systemu dowodów budzi przy tym ustalenie nabycia mienia komunalnego przez gminy w postępowaniu przed wojewodą w sprawie stwierdzenia decyzją nabycia mienia z mocy prawa. Wyjątek taki miałby stanowić art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, dalej jako u.g.g.w.), ale przepis ten nie zawierał jednak wyraźnego ograniczenia środków dowodowych, jako że określał wyłącznie sposoby, w następstwie których mogło dojść do ustanowienia zarządu. Poza tym nie odnosił się on do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można by było z kolei wywieźć wprawdzie z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jednakże ograniczenie przepisu ustawy nie mogło następować w akcie prawnym niższego rzędu. Co więcej, omawiane rozporządzenie zostało uchwalone dopiero dnia 10 lutego 1998 r., a zatem nie może stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r. Przedstawiając powyższe argumenty, skarżąca podkreślała także, iż skoro przed transformacją ustrojową zarząd polegał na przekazaniu nieruchomości do korzystania "swojej" jednostce wewnętrznej, z pozostawieniem wszelkich tytułów cywilnoprawnych Państwu, to nie powinno dziwić, że w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym "ustanawianiu" zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, jak kontynuował autor skargi kasacyjnej, było bowiem dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu i dlatego też w niniejszej sprawie skarżąca dysponowała tylko decyzjami dotyczącymi właśnie w/w opłat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak z powyższego zaś wynika taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu wiadomym jest bowiem z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)" Wobec powyższego, w szczególności z uwagi na fakt, iż w skardze kasacyjnej skarżąca podkreślała, iż dysponuje decyzjami dotyczącymi opłat z tytułu sprawowania zarządu sporną nieruchomością, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład siedmiu Sędziów NSA odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie o sygnaturze akt I OPS 2/23.