I OSK 2096/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 891/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 września 2022 r. nr KKU-23/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 891/22 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 września 2022 r. nr KKU-23/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 259 - ppsa tj.: a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U Nr 32 poz. 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U z 1989r. nr 14, poz. 74) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022r., poz.2542) poprzez ich niezastosowanie; c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985r. Nr 22 poz. 99 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj art. 151 ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się również rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna P. S.A. okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związany jest uchwałami składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwałą z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Moc wiążąca tych uchwał, wynikająca z art. 269 § 1 p.p.s.a., oznacza, że stanowisko prawne w nich przyjęte jest wiążące dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych. Odstąpienie od tego stanowiska wymagałoby przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, ani też nie było ku temu podstaw. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na wykładni prawa sprzecznej z przyjętą w powołanych uchwałach, co przesądza o jej bezzasadności. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa, jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez PKP, co było bezsporne w sprawie i potwierdzone m.in. wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby kolejowe w latach 50-tych oraz decyzją Urzędu Miejskiego w R. z 1988 r. ustalającą opłatę roczną z tytułu zarządu, nie kreuje tytułu prawnorzeczowego. W dniu 27 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy skutkuje tym, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe stanowisko znajduje pełne odzwierciedlenie w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W uchwałach tych jednoznacznie wskazano, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie zawierały żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami, a jedynie prawo do "gospodarowania" wydzielonym mieniem, co nie jest tożsame z prawem zarządu. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego aspektu oparty jest na błędnej interpretacji pojęcia "zarządu" w realiach PRL, która została już wyjaśniona w powołanych uchwałach. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022 r. poz. 2542) poprzez ich niezastosowanie. Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo uznały, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co potwierdzają powołane uchwały NSA oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie ustawy o komercjalizacji dotyczy gruntów, które znajdowały się w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. i co do których PKP nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast mienie objęte komunalizacją na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stało się własnością gmin z mocy prawa już w dniu 27 maja 1990 r., czyli znacznie wcześniej. Tym samym, przepisy o uwłaszczeniu PKP nie mogły odnosić się do nieruchomości, które już wcześniej przeszły na własność gmin. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez ich niezastosowanie, a także art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa, należy uznać go za bezpodstawny. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w powołanych uchwałach I OPS 2/16 i I OPS 5/17, ogólne akty prawne regulujące status PKP nie kreowały prawa zarządu do konkretnych nieruchomości. Rozporządzenie z 1926 r. powierzyło PKP zarząd kolejami państwowymi w szerokim tego słowa znaczeniu, jednakże późniejsze akty prawne, w tym ustawa o kolejach z 1960 r. oraz ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" z 1989 r., nie zawierały przepisów, które wprost przyznawałyby PKP prawo zarządu do gruntów kolejowych. Art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mówił o "mieniu jako części wydzielonej z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP", ale nie o zarządzie. Przepisy te regulowały "gospodarowanie" mieniem, co nie jest tożsame z prawem rzeczowym zarządu. Fakt, że nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby kolejowe, nie oznacza automatycznego powstania tytułu prawnorzeczowego w postaci zarządu. Sąd administracyjny zasadnie wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornych działek, co wynika z braku stosownych decyzji lub umów, jak również z treści księgi wieczystej. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy, wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Ten zarzut, podobnie jak poprzednie, opiera się na błędnej wykładni prawa materialnego, która została już omówiona. Organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była objęta prawnym tytułem zarządu PKP. Samo faktyczne zajęcie gruntu pod infrastrukturę kolejową nie jest wystarczające do wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, PKP nie było przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. wykonującym zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, określony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymienia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogły odnieść skutku, gdyż ich zasadność została wywiedziona z błędnych założeń w zakresie wykładni prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.