I OSK 2038/23

Dnia 9 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 112/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-41/2020/WWP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 112/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-41/2020/WWP utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr DAP-WPK-727-449/2017/MSte o odmowie uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. nr 530 utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 321 stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. nr GG.VI.7242/l/210/6295/99/Rk w sprawie nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa nieodpłatnie - prawa własności 1/2 części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gmina Miejska [...] zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. - wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżących naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania jak: -) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię oraz zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak: DAP-WPK-72 7-449/2017/MSte odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr530 z dnia 20 grudnia 2012 r. znak: DAP-WN-757-112/12/AJ utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr 321 z dnia 20 czerwca 2012r. znak: DAP-WPK- 757-1-221/12/MGa skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 1999 r. nr GG.VI.7242/l/210/6295/99/Rk oraz w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702) - mimo, iż zgodnie z normą wyrażoną przez powołane przepisy kompetencja organu do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego (kumulatywnego) spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 - upłynął znaczny okres czasu oraz - po drugie - gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, -) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, -) art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie, -) zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. skutkującym przyjęciem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 1999r., nr GG.VL7242/l/210/6295/99/Rk, - ) art. 7a § 1 k.p.a - poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. czyli obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. mają jedynie charakter wynikowy. Stanowią one formalne podstawy prawne dla wydania wyroku w sytuacji, w której sąd wojewódzki dochodzi do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą prawa materialnego lub z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (innych niż podstawy wznowieniowe). Oparcie zatem wyroku Sądu I instancji na tych przepisach musi być uzasadnione w danej sprawie wynikami kontroli takiej decyzji dokonanej przez sąd wojewódzki. Oddalenie natomiast skargi przez sąd wojewódzki uzasadnia wydanie wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. a co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie były także uzasadnione pozostałe zarzuty procesowe, a które - w istocie rzeczy - były tylko powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze wniesionej do Sądu I instancji, gdyż - jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki - zarzuty te w tym przypadku były niezasadne a wręcz niezrozumiałe. Podstawą bowiem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia 18 sierpnia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. nr 530 utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 321 stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa nieodpłatnie - prawa własności 1/2 części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]była (cyt.): "interpretacja znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r." a nie prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Zdaniem składu orzekającego nieusprawiedliwione okazały się więc zarzuty, oparte na przepisach art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 6 i art. 7a§ 1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i właściwie zebrano także materiał dowodowy. Stan faktyczny był przy tym jasny i nie budził żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie było bezsporne, że Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. Podstawę tego wniosku stanowił art. 145a § 1 k.p.a., gdyż strony powoływały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że: art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu w/w wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r., odmówił jego uwzględnienia a stanowisko to podtrzymał w zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) miał bowiem charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym a zatem nie powodował on zmiany normatywnej, w szczególności nie oznaczał derogacji art. 156 § 2 k.p.a. W związku z tym w stanie prawnym, w którym orzekał Minister, nie było możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieściło się w zakresie niekonstytucyjności, wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, że (cyt.): "brzmienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala przyjąć, iż rozstrzygnięcie zawarte w tym wyroku może stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym." W skardze kasacyjnej skarżący podnosili natomiast w szczególności, iż (cyt.): "Pominięcie zarówno przez Organ, jak i przez Sąd orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do powstania sytuacji niezgodnej z literą prawa, bowiem oznacza sytuację, w której organ administracyjny rozstrzyga sprawę w oparciu o przepis, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją - podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w sposób jasny stwierdził, iż przepis 156 § 2 kpa jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym nie ma ograniczenia czasowego uniemożliwiającego stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa." W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w analizowanej sytuacji istota sprawy sprowadzała się do kwestii materialnoprawnej, jaką stanowiło zagadnienie związane ze znaczeniem treści w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. We wspomnianym zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na – wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził (cyt.): " Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia w/w wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Jak z powyższego zatem wynika, skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to – zdaniem składu orzekającego – prawidłowe było stanowisko, że do czasu dokonania - zgodnych z tym wyrokiem - zmian legislacyjnych organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a w szczególności, czy przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który (w brzmieniu w/w przepisu obowiązującym w dacie orzekania) ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodów innych (niż rażące naruszenie prawa) jej wad prawnych, można uznać za "znaczny upływ czasu"- w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego, wyjaśnienia zwłaszcza wymaga, że wprawdzie w dniu 16 sierpnia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", ale ponieważ ocena zasadności zarzutów zawartych w skardze musiała być oceniana przez Sąd Wojewódzki w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie miała znaczenia prawnego. Zdaniem przy tym składu orzekającego, ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że organ w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym nie miał podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była zaś treść projektu w/w ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej (jak określają to w skardze kasacyjnej skarżący) wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego organ ani zresztą sąd administracyjny nie ma kompetencji. Z tych zatem powodów skład orzekający, mając świadomość, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) był czasem – jak podkreślają to skarżący kasacyjnie - w orzecznictwie odmiennie oceniany, uznał jednak, że zaskarżony wyrok nie został skutecznie podważony. Okoliczność ta prowadzi z kolei do wniosku, że zarówno zarzuty oparte na przepisach Konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) jak i na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. nie były usprawiedliwione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.