I OSK 2090/23

Dnia 10 lipca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/22 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.4000-782/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. oddalił skargę P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 26 maja 2022 r. nr SKO.4000-782/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 28 lipca 2021 r. P. w W. zwrócił się do Burmistrza H. o stwierdzenie, na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1071, dalej: u.r.o.d.), nabycia przez wnioskodawcę prawa użytkowania nieruchomości położonej w O. – działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...], na których zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w O. Decyzją z 25 lutego 2022 r. Burmistrz H. stwierdził nabycie z dniem 20 stycznia 2016 r. przez P. prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0341 ha, zajętej pod rodzinny ogród działkowy i odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 20 stycznia 2016 r. przez P. prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,4273 ha i nr [...] o pow. 0,1690 ha. Decyzją z 26 maja 2022 r., po rozpoznaniu odwołania P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, utrzymało w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że sporne działki od 1986 r. zostały przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod tereny przeznaczone na budowę obwodnicy O. W obowiązującym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego te nieruchomości położone są na obszarze oznaczonym symbolem 1.KDL – tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz 1.KDGP - tereny dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego. Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje istnienia na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenia własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, braku tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego oraz niewydania w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Jednak, w ocenie organu, te okoliczności nie są wystarczające do nabycia prawa użytkowania wobec nieruchomości objętych wnioskiem, bowiem były one w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przeznaczone w mpzp pod budowę dróg publicznych i taki stan prawny istniał także 19 stycznia 2016 r. Sporna nieruchomość, pomimo zlokalizowania na niej ogrodu działkowego, jest również obecnie przeznaczona na cel publiczny. Natomiast własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu zaznaczył, że spór w sprawie dotyczy jedynie części rozstrzygnięcia organu I instancji, zawartego w decyzji z 25 lutego 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 20 stycznia 2016 r., na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d., przez P. prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Jako zasadniczą przyczynę swojego rozstrzygnięcia w omawianym zakresie organy obydwu instancji wskazywały, że wymienione działki zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone jako teren dróg publicznych. W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność nie ma jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, uznał jednak, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak bowiem wynika z treści art. 75 ust. 1 u.r.o.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6). Warunkiem nabycia prawa użytkowania nieruchomości w omawianym trybie jest zatem spełnienie wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., a więc również przesłanki zlokalizowania rodzinnego ogrodu działkowego na danej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "lokalizacji" w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym posługuje się ustawodawca powinno być rozumiane jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Ogród działkowy może bowiem zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w akcie administracyjnym (decyzji lokalizacyjnej). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że sporne nieruchomości nie były objęte decyzją o lokalizacji ogrodu działkowego. W decyzji Prezydenta W. z 15 lutego 1979 r. nr UA-T-II-AP/13/78/79 zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu [...] Ogrodów Działkowych w O. wskazano, że działka nr [...] została wyłączona z granic ogrodu, zaś północno-zachodnią granicę ogrodu stanowić będzie południowo-wschodnia granica działki nr [...]. Jak wynika ze sporządzonej w październiku 2000 r. przez geodetę uprawnionego mapy, z działki nr [...] wydzielone zostały m.in. działki nr [...] i nr [...]. Powyższe świadczy o tym, że sporne działki nie były włączone do ogrodu działkowego na etapie jego lokalizacji. Ponadto pismem z 8 kwietnia 1986 r. Zakład [...] i Zarząd [...] w O. zwrócili się do Naczelnika Gminy H. o wydanie pozwolenia na ogrodzenie działki nr [...], podnosząc, że zachodzi potrzeba włączenia jej do istniejącego ogrodu działkowego, do którego działka ta przylega. Powyższy wniosek został rozpatrzony odmownie ostateczną decyzją Urzędu W. z dnia 16 czerwca 1987 r. nr 684/87. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja o lokalizacji ogrodu działkowego nie obejmowała działek będących przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu, zaś ich późniejsze zajęcie przez rodzinny ogród działkowy nastąpiło w sposób nieprzewidziany przepisami prawa. Niekwestionowany przez organy fakt, że działki nr [...] i nr [...] są obecnie faktycznie zajęte przez rodzinny ogród działkowy nie oznacza jeszcze, że ogród działkowy został na tych działkach zlokalizowany w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.r.o.d. W konsekwencji, wobec niespełnienia przesłanki lokalizacji, Sąd I instancji przyjął, że nie doszło również do nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 75 ust. 6 tej ustawy, prawa użytkowania spornej nieruchomości przez stronę skarżącą, co prawidłowo zostało stwierdzone w rozstrzygnięciu decyzji organów obydwu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie - o rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wydając zaskarżoną decyzję, a także Burmistrz H. wydając decyzję z 25 lutego 2022 r. dopuścili się naruszeń następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które naruszył także WSA w związku ze wskazanymi przepisami p.p.s.a. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 u.r.o.d. i tym samym niewłaściwe niezastosowanie art. 75 ust. 6 tej ustawy, a polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji wykładni, że warunkiem zastosowania przepisu art. 75 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 6. u.r.o.d. jest istnienie decyzji o lokalizacji ogrodu działkowego podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że ogród ten powinien być zlokalizowany na nieruchomości (stanowiącej własność SP lub JST). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Wskazany zarzut okazał się niezasadny. Kwestią sporną w tej sprawie było istnienie przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. przez P. prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,4273 ha i nr [...] o pow. 0,1690 ha.nr [...], położonej w O. W świetle art. 75 ust. 6 u.r.o.d. warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: zlokalizowanie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 u.r.o.d. przez rodzinny ogród działkowy należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową; Ustawodawca w przepisie art. 76 ust. 1 ustawy zastrzegł, że wydanie decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jest niemożliwe w razie wystąpienia choćby jednego z poniższych warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by w dniu wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.) w odniesieniu do spornego obszaru obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia dopuszczałyby na nim lokalizację rodzinnych ogrodów działkowych. W odniesieniu do działek nr [...] o pow. 0,4273 ha i nr [...] o pow. 0,1690 ha, położonych w O. nie wydano decyzji administracyjnej o lokalizacji takiego ogrodu. W postępowaniu nie stwierdzono też, by sporne działki zostały nabyte przez podmiot publiczny w związku z funkcjonowaniem na nich rodzinnego ogrodu działkowego. Za to ustalono, że działki te od 1986 roku w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod budowę obwodnicy O. Także w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego, na mocy uchwały Rady Miejskiej w H. z 27 czerwca 2013 r. objęty wnioskiem obszar znajduje się na terenie, oznaczonym w tym akcie jako tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz tereny dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego. Wprawdzie z treści wyżej przytoczonych przepisów art. 75 i 76 ustawy nie wynika wprost, by lokalizacja rodzinnego ogrodu działkowego musiała być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że tego rodzaju plan był i jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Plan zagospodarowania przestrzennego określa przy tym m. in. przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem. W związku z tym przyjąć należy, że w sytuacji, w której gmina realizuje postanowienia uchwalonego planu nie jest możliwe (zarówno prawnie jak i faktycznie) wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe użytkowania danej nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona przeznaczona w planie na zupełnie inne cele. Pogląd odmienny naruszałby nie tylko w/w przepis konstytucyjny, ale także powodowałby niczym nieuzasadniony chaos w stosunkach gruntowych na danym terenie. Tego rodzaju sytuacja z pewnością nie stanowiła intencji racjonalnego ustawodawcy, uchwalającego powyższe przepisy. Świadczy o tym choćby fakt umiejscowienia ich w ustawie we wspomnianym rozdziale, zawierającym przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe( por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 sygn.akt I OSK 2446/20). Drogi publiczne jako rzeczy powszechnego użytku są wyłączone z obrotu prawnego. Nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu mieć terytorialnego nie może mieć prawa do gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Krąg osób uprawnionych do korzystania z dróg publicznych musi być nieoznaczony. Ustanowienie na spornych działkach prawa użytkowania na rzecz P. z siedzibą w W. wyłączyłoby prawnie możliwość korzystania z nieruchomości przez ogół mieszkańców. W okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłoby do niedopuszczalnego faworyzowania podmiotów posiadających do tej pory działki bez tytułu prawnego, stanowiące obszar nigdy nie przeznaczony pod rodzinne ogrody działkowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że taka klauzula w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie została ujęta. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. W świetle powyższych rozważań skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.