I OSK 2089/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1842/19 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. nr KOA/1218/Ru/19 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/19 oddalił skargę D.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 maja 2019 r., znak KOA/1218/Ru/19, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 18 lutego 2019 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień kat. A,B,C i E do kierowania pojazdami. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; względnie, na wypadek uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi. Skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj: a/ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. nr 30, poz. 151 ze zm., dalej : u.k.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania powołanego przepisu, bowiem skarżącemu nigdy nie został wskazany termin do zgłoszenia się na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b) u.k.p.; b/ art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że zatarcie ukarania skarżącego kasacyjnie za wykroczenie drogowe, które skutkowało przekroczeniem przez skarżącego kasacyjnie 24 punktów karnych nie stanowiło przeszkody do wydania przez Starostę Warszawskiego Zachodniego decyzji z 7 lipca 2017 r., nr 674/2017 o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii "A, B, C, E" w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2019 r., znak KOA/1218/Ru/19, podczas gdy powołane naruszenie przepisów ruchu drogowego uległo zatarciu, przez co naruszenie to uważa się za niebyłe, a zatem nie mogło ono stanowić podstawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie i zaniechanie uchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy była ona wadliwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżącemu nie został wyznaczony termin, w którym miał poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, zatem nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. Wbrew twierdzeniom organów, decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 7 lipca 2017 r., nr 674/2017 nie wskazywała terminu, w jakim skarżący miał poddać się egzaminowi, jedynie w końcowej części uzasadnienia organ poinformował, że wg. organu terminem wystarczającym do złożenia kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje jest termin 3 miesięcy. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu, że przepisy nie przewidują określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji, a w szczególności nie przyznają organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie kierowca zobowiązany jest poddać się egzaminowi, tym bardziej, skoro nie budziło wątpliwości Sądu, że skarżącemu został wskazany termin, w jakim powinien przystąpić do egzaminu, wyjaśnione mu zostały warunki właściwego zrealizowania nałożonego obowiązku z pouczeniem o skutkach niezastosowania się do niego. Następnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że wnioski Sądu I instancji są sprzeczne ze stanowiskiem organów, które uznały, że termin został określony w decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 7 lipca 2017 r. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu, Starosta zadecydował, w jakim terminie kierowca zobowiązany był poddać się egzaminowi, określając ten termin w uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie stanowiska Sądu skutkowałoby uznaniem, że organ nie jest umocowany do wyznaczenia terminu, ale wskazuje ten termin poprzez dokonanie innej czynności (materialno-technicznej), tymczasem jedynie ustalenie, że kierowca nie zgłosił się na egzamin we wskazanym przez inny organ terminie, daje podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Starosta był zobowiązany do wyznaczenia terminu, czego nie zrobił; wskazanie terminu nie nastąpiło w decyzji, lecz jej uzasadnieniu i nie może stanowić źródła zobowiązania dla strony. Świadczy to o wadliwości decyzji i konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji był wniosek o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne wobec przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów prawa drogowego, jednak wykroczenie skarżącego uległo zatarciu w dniu 1 marca 2017 r. i od tej daty popełnienie tego wykroczenia nie może stanowić podstawy faktycznej i prawnej wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, takich zarzutów pod adresem postępowania i ustaleń faktycznych w skardze kasacyjnej jednak nie postawiono. Nie zakwestionowano zatem stanowiska Sądu I instancji, że skarżącemu został wskazany termin, w jakim powinien przystąpić do egzaminu, zostały mu również wyjaśnione warunki właściwego zrealizowania nałożonego na niego decyzją SKO z 27 sierpnia 2018 r. obowiązku wraz z pouczeniem o skutkach niezastosowania się do niego. Sąd I instancji przyjął, że w aktach kontrolowanej sprawy znajduje się skierowane do skarżącego wezwanie (pismo z 11 października 2018 r., znak: KT.III.5430.216.2015.KC), w którym, nawiązując do decyzji SKO o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, organ wezwał skarżącego do zgłoszenia się w terminie 7 dni w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego w celu pobrania numeru PKK, umożliwiającego przystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w terminie 3 miesięcy. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, jak wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, 19 października 2018 r., wobec czego Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw, by uznać, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy nie został stronie wskazany termin, w jakim powinno mieć miejsce sprawdzenie jego kwalifikacji w formie egzaminu. Nie postawiono także w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. Tymczasem stanowisko Sądu I instancji w kwestii sposobu wyznaczenia terminu jest konsekwencją przyjętego przez ten Sąd rozumienia tego przepisu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że wskazanie skarżącemu terminu, w jakim powinien zgłosić się na egzamin, powinno być elementem materialnym decyzji kierującej go na egzamin. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przepisy stanowiące podstawę prawną skierowania kierowcy w formie decyzji administracyjnej na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji nie przewidują określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji, a w szczególności nie przyznają organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie kierowca zobowiązany jest poddać się egzaminowi (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2288/17; wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1752/17). Skoro treść decyzji administracyjnej jest determinowana przepisami prawa administracyjnego materialnego, a wszystkie elementy decyzji, w tym także zakreślone w niej terminy powinny mieć oparcie w przepisach, to brak jest podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Tym samym uznać należy, że "wskazany termin" w rozumieniu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. to czas, w którym możliwe jest odpowiednie wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek zgłoszenia się na egzamin państwowy, który ma być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Wyrażenie "wskazany termin" dotyczy terminu, który został danej osobie przedstawiony jako czas właściwy do czegoś. Jeżeli ma to być zgłoszenie się na egzamin państwowy w rozumieniu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p., to "wskazanie" terminu oznacza, że właściwy starosta powinien powiadomić kierowcę w jakim nieprzekraczalnym terminie powinno dojść do kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji w formie egzaminu. Skoro zatem Sąd I instancji podzielił ustalenia, że skarżącemu został wyznaczony termin do przystąpienia do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, a skarżący w tym terminie do egzaminu nie przystąpił, to bez zakwestionowania przyjętej wykładni przepisu i ustaleń faktycznych, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. postawiony w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku. Nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy zarzut naruszenia art. 46 § 1 kodeksu wykroczeń, postawiony w nawiązaniu do decyzji z 7 lipca 2017 r. nr 674/2017 o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Decyzja ta pozostawała poza zakresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. W postępowaniu zakończonym skierowaniem skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została wydana decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 7 lipca 2017 r., nr 674/2017 i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 sierpnia 2018 r. Skarga na decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2545/18, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 15 czerwca 2020 r. I OSK 2194/19. Sprawa skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została zatem prawomocnie zakończona i nie ma podstaw do podnoszenia w aktualnie prowadzonym postępowaniu argumentów kwestionujących prawidłowość skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zgłoszony zarzut nie mógł zatem odnieść skutku. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Skoro nie podważono zasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji, to trudno uznać, aby Sąd ten naruszył art. 135 p.p.s.a., który przewiduje stosowanie przez sąd środków przewidzianych w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa. Nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ administracji, sąd administracyjny nie ma podstaw do stosowania tego przepisu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.