I OSK 2087/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1071/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/21, oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przy ocenie tego, czy świadczenie pobrane przez skarżącego stanowiło świadczenie nienależnie pobrane, celu świadczenia wychowawczego, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, podczas gdy, jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie bezspornym było, że skarżący przekazał świadczenia wychowawcze matce małoletniej na pokrycie bieżących kosztów utrzymania dziecka, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że świadczenie wychowawcze za luty 2020 r. i za okres od kwietnia do sierpnia 2020 r. zostało nienależnie pobrane przez skarżącego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny funkcji kontrolnej i błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych (art. 188 p.p.s.a.), - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.), - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się być pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, a także naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy W związku z powyższym, w takiej sytuacji, wprawdzie - co do zasady - w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, był prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można było przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego, ale w rozpoznawanej sprawie analiza zarzutów materialnoprawnych prowadziła jednak do wniosku, że to te zarzuty winny być rozważone w pierwszej kolejności. Prawidłowa bowiem wykładnia prawa materialnego wyznaczała w tym przypadku zakres postępowania dowodowego. W związku z powyższym, zasadnicze znaczenie miały w tym przypadku zarzuty kasacyjne oparte na art. 4 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 pkt. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r ze zm. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz.U. z 2022 r. poz.1577 ze zm. dalej u.p.p.w.d.). Należy zauważyć, że definicja legalna świadczenia nienależnie pobranego zawarta została w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. zawierającym, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2019 r. poz. 924), wyłącznie cztery przypadki, przy zaistnieniu których można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 1,1a oraz pkt 4 został uchylony powyższą ustawą. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził też nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Jak wynika zatem z treści omawianych przepisów, samo spełnienie przesłanek w nich zawartych, wyczerpuje – w rozumieniu omawianej ustawy – przesłanki pojęcia: "nienależnie pobranego" świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2023 r. sygn. akt. I OSK 61/22; 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1438/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga przy tym, że z konstrukcji wskazanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone i w związku z tym wydanie przez właściwy organ decyzji, która uchyliła (zmieniła) w całości lub w części wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze. Powyższe uwagi należy przenieść na niekwestionowane okoliczności badanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że córka skarżącego – G.S. mieszkała ze skarżącym w dniu jego wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, bezsporną okolicznością był również fakt przyznania świadczenia matce małoletniej G.S. oraz okoliczność, że małoletnia zamieszkuje z matką od grudnia 2019r., a postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa- Krowodrzy w trybie zabezpieczenia powierzył pieczę nad małoletnią G.S. matce. W niniejszej sprawie decyzja uchylająca przyznane skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2021 r., a świadczenie wychowawcze zostało przyznane matce małoletniej G.S. w dniu 28 stycznia 2021 r. na okres od 1 lutego 2020 r. do 31 maja 2021 r. Bezsporną była również okoliczność, że skarżący przekazał świadczenia wychowawcze uzyskane za okres od kwietnia do sierpnia 2020 r. matce małoletniej. Wydanie decyzji przez organ I instancji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego, po czym uchylenie tej decyzji ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2022 r. stanowi wypełnienie dyspozycji art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., stanowiącego, iż świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Zaistnienie zatem tego rodzaju okoliczności powoduje, że świadczenie wychowawcze, które zostało stronie wypłacone, staje się świadczeniem nienależnym, o którym mowa m.in. w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Z tego też powodu podlega zwrotowi. Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. art. 25 ust 2 pkt 6 u.p.p.w.d. były nieusprawiedliwione. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zatem brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje na konieczność wspólnego zamieszkiwania wnioskodawcy z dzieckiem jak i na potrzebę pozostawania dziecka na utrzymaniu wnioskodawcy. Zastosowany w tym przepisie spójnik "i" podkreśla fakt, że dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ustawodawca wprowadza konieczność łącznego spełniania ww. warunków. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że małoletnia córka skarżącego zamieszkuje od grudnia 2019 r. z matką. Mając powyższe na względzie należało uznać, iż skarżący nie wypełniał warunku wspólnego zamieszkiwania z małoletnią córką w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. tj. w okresie, za który dochodzony jest zwrot świadczenia. Nie wypełnia zatem podstawowego warunku przyznania świadczenia wychowanego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Jak wskazano wyżej, zasadnicze znaczenia ma jednoczesność spełnienia przesłanek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki lub ojca. Okoliczność zamieszkiwania dziecka z jednym z rodziców stanowi przeszkodę przyznania świadczenia drugiemu z rodziców, z którym dziecko nie zamieszkuje. Powyższej przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący nie był osobą uprawnioną do pobierania świadczenia we wskazanym okresie, co implikuje po jego stronie obowiązek ich zwrotu. Dla niniejszej sprawy nie mają zatem znaczenia argumenty podnoszone przez skarżącego, że środki ze świadczenia wychowawczego były w istocie przeznaczane na potrzeby dziecka i było przelewane na rzecz matki, bowiem kluczowe w niniejszej sprawie było pobieranie ich przez osobę nieuprawnioną. Ponadto od 1 lutego 2020 r. do 31 maja 2021 r. świadczenie na G.S. pobiera jej matka. Świadczenie wychowawcze przysługuje w kwocie ryczałtowej (w dacie jego przyznawania było to 500 zł), niezależnie od indywidualnych potrzeb dziecka, a w konsekwencji pobranie tego świadczenia przez jednego z rodziców na konkretne dziecko wyklucza prawo drugiego rodzica do jego otrzymania na to samo dziecko i na ten sam okres rozliczeniowy. Działanie Państwa w zakresie pomocy w wychowaniu dzieci jest tu wyłącznie subsydiarnie i nie może zastępować osoby zobowiązane do wypełniania obowiązku alimentacyjnego. Z tego względu nie są zasadne również zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Odnosząc się do zarzutu procesowego to zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1335/15, 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17 - dostępne centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Dlatego należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a za bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.