I OSK 2077/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 316/23 w sprawie ze skargi I. R. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 316/23, po rozpoznaniu skargi I. R., stwierdził bezskuteczność czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, iż czynność wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego może być zakwalifikowana jako czynność podlegająca zaskarżeniu. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej odrzucenie; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż czynność wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego może być zakwalifikowana jako czynność podlegająca zaskarżeniu. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii czy wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego obywatelce Ukrainy, która według rejestrów Straży Granicznej utraciła pobyt legalny podlega kontroli przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie czynność zaniechania wypłaty świadczenia nie wywołuje następstwa przewidzianego w przepisach prawa w zakresie uprawnień lub obowiązków strony i nie ma znaczenia dla jej materialnoprawnych uprawnień. Wypłata przyznanego świadczenia wychowawczego jest czynnością materialno-techniczną i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej ani postanowieniem. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może być też uznana za inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż w tym przepisie mowa jest o czynności, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem czynność musi ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2414/22). Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretny akt podjęty przez organ administracji publicznej o określonej treści, będący zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci - konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 29 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł. Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia stanowił art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981 i 2270), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W styczniu 2023 r. wypłata świadczenia została natomiast wstrzymana w związku z weryfikacją wniosku w oparciu o dane z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej zawierającego informację o wyjeździe skarżącej w dniu 6 maja 2022 r. do Ukrainy i utracie przez nią prawa legalnego pobytu w Polsce. Należy zauważyć, że katalog przyczyn wstrzymania wypłaty świadczeń wychowawczych obywatelom Ukrainy przewidywał, w dacie wstrzymania skarżącej wypłaty świadczenia wychowawczego, art. 26 ust. 3e oraz 3g ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Stosownie do treści art. 26 ust. 3e ustawy, wypłata świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia lub to dofinansowanie obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, który został wezwany do osobistego stawiennictwa, nie stawił się we wskazanej jednostce organizacyjnej w wyznaczonym terminie, natomiast w myśl ust. 3g, wypłata świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia lub to dofinansowanie obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, lub dziecko, na które przysługuje świadczenie lub dofinansowanie, wyjedzie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawione przepisy nie regulują kwestii formy rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wypłaty świadczeń, jednakże należy w tym zakresie odwołać się do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm.). W art. 23 ust. 2 ww. ustawy przewidziano, podobnie jak w ustawie z dnia 12 marca 2022 r., możliwe działania wobec osoby, której już wcześniej przyznano świadczenia, a następnie organ powziął wątpliwości, czy taka osoba spełnia warunki do otrzymywania świadczenia wychowawczego. W sytuacji, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem, wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu (art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d.). Organ, mając na uwadze dyspozycję art. 23 ust. 2 u.p.p.w.d. posiada zatem uprawnienie do wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego. Wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego powinno przybrać formę czynności materialno-technicznej, gdyż forma decyzji administracyjnej w sprawach świadczeń wychowawczych zastrzeżona została jedynie do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 1, zdanie drugie u.p.p.w.d.). W sytuacji gdy wstrzymanie wypłaty ma charakter odformalizowany, którego poprawność czasowego stosowania podlega kontroli sądowej, to dalsze działanie organu dokonywane po wstrzymaniu wypłaty, tj. prowadzące do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie wychowawcze (gdy potwierdzą się wątpliwości organu), kończone są decyzją podlegającej kontroli instancyjnej, a potem sądowej (por. R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 23). Instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia przewidziana jest również w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1208). W myśl art. 28 ust. 2 tej ustawy, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Ponadto, wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 3). Nie jest przy tym sporne, że wstrzymanie wypłaty świadczenia rodzinnego na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.ś.r. jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, skierowaną do administrowanego czynnością materialno-techniczną związaną z wydatkowaniem środków publicznych na realizację zadania publicznego z zakresu administracji rządowej zleconego gminie, skutkującą utratą świadczeń za pewien okres; stanowiącą swoistą sankcję za brak współdziałania z administracją (por. A. Ostapski [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 28). Wobec powyższego wyjaśnić należy, że uregulowania dotyczące wstrzymania wypłaty świadczeń zawarte w ww. ustawach są zasadniczo zbieżne i mają na celu zapobieżenie nieuprawnionego pobrania świadczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia jest odformalizowanym, szczególnym postępowaniem administracyjnym. Chodzi w nim o szybkie podjęcie czynności uniemożliwiającej zainteresowanemu świadczeniobiorcy wykonywanie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Wstrzymanie wypłaty świadczenia ma natomiast ścisły związek z decyzją przyznającą świadczenie, a jego istotą jest, że w ustawowo opisanych sytuacjach decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia przez określony czas nie jest wykonywana, przy czym decyzja zachowuje nadal moc wiążącą. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że istotnie, wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego nie jest decyzją administracyjną (art. 104 K.p.a.), jak również omawiana instytucja nie przybiera formy procesowej postanowienia. Nie dotyczy ona kwestii wynikających w toku postępowania, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia zostało już zakończone ostateczną decyzją, postępowanie nie jest zatem "w toku" (art. 123 K.p.a.). Instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia dotyczy etapu wykonania decyzji przyznającej dane świadczenie. Jednakże, wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, na podstawie art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.