I OSK 2064/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/15 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2148/15) oddalił skargę K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość warszawska położona przy ulicy [...], będąca własnością małżonków J. i S. D. oraz nieruchomość położona przy ul. [...], będąca własnością J. D. zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomości te są własnością [...] i stanowią: część działki nr [...] oraz część działki nr [...]. W dniu 29 stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynęły wnioski I. K. i S. D. o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położnej przy ul. [...] oraz przy ul. [...] za czynszem symbolicznym. Orzeczeniem administracyjnymi z dnia [...] sierpnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło ustanowienia na rzecz S. D. oraz spadkobierców J. D. użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], zaś orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło ustanowienia na rzecz spadkobierców J. D. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1967 r. utrzymano w mocy oba ww. orzeczenia, stwierdzając, że są one zgodne z art. 7 ust. 5 ww. dekretu. W uzasadnieniu wskazano, że domy położone na przedmiotowym gruncie nie są domami jednorodzinnymi, względnie małymi domami mieszkalnymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228). Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła K. N. (jako następca prawny byłych właścicieli). Decyzją z dnia [...] września 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r., zaś decyzją z dnia [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2000 r. Organ ustalił, że w dacie wydawania kwestionowanych decyzji przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone na cele oświatowe, co wynikało z Perspektywicznego Planu Ogólnego z założeniami do 1965 r., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] w dniu 31 stycznia 1961 r., a zatem ich przeznaczenie wykluczało możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. i [...] września 2000 r. złożyła K. N. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] września 2000 r. Zdaniem Ministra w dacie wydania decyzji dekretowych przedmiotowe nieruchomości zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod oświatę. Inwestycji takich nie mogła dokonać osoba fizyczna, tym samym odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była zasadna. Nie stwierdzono również, aby decyzje dekretowe obciążone były innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności nie może być natomiast zmiana orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sposób prawidłowy przeprowadził zaś postępowanie dowodowe. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r., podkreślając, że obowiązująca w dacie wydawania decyzji ustawa z dnia [...] stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1965 r. Nr 13, poz. 91) uniemożliwiała realizację inwestycji oświatowych przez osoby prywatne. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że wnioskodawcy mieli zamiar wykorzystywać przedmiotową nieruchomość zgodnie z założeniami planistycznymi i dlatego też Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że badane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powoływana natomiast przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. została wydana celem ujednolicenia rozbieżnych linii orzeczniczych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mógł się natomiast kierować nią jako wydaną kilka lat później. Wydając decyzję z dnia [...] listopada 1967 r. oraz wydając orzeczenia administracyjne z dnia [...] sierpnia 1967 r. i [...] sierpnia 1967 r. organy nie mogły stosować ustawy z 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa (Dz. U. z 1956 r. Nr 9, poz. 52) ani dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138), gdyż akty te już nie obowiązywały. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2015 r. złożyła K. N., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił na wstępie, że przedmiotem postępowania jest kontrola decyzji nadzorczej, a kwestia prawidłowości decyzji i orzeczeń administracyjnych z 1967 r. była już rozpatrywana. Celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, podejmując decyzje, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje, wszczynając kolejne postępowania nadzorcze, prawidłowość wydanych w 1967 r. rozstrzygnięć dekretowych, które to jednak zarzuty nie mogą być skuteczne na obecnym etapie, czyli w ramach "nadzoru nad nadzorem". Zdaniem natomiast Sądu pierwszej instancji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnikliwie przeprowadził postępowanie nadzorcze, odtwarzając lakonicznie ujęte w rozstrzygnięciach dekretowych racje decyzyjne organów i stwierdził, że rozstrzygnięcia te nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. I chociaż rozważane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zagadnienia w ciągu ponad 15 lat w orzecznictwie ulegały istotnej ewolucji, to jednak ewentualnie odmienna, aktualna ich ocena nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla uznania, że organ rażąco naruszył prawo. To ma miejsce, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 K.p.a., ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych. Należy przy tym pamiętać, że do oceny decyzji wydawanych w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania. Materiał dowodowy został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a Minister przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu. Odnośnie z kolei zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną wydanych przez Ministra decyzji nie były przepisy tego dekretu, ale art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję naruszającą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która to decyzja nie stwierdzała nieważności decyzji zawierającej wadę w postaci rażącego naruszenia prawa, a tym samym rażąco naruszała prawo; rażące naruszenie prawa polegało na przeprowadzeniu w ramach postępowania w trybie nadzwyczajnym merytorycznej kontroli decyzji co było rażącym naruszeniem przepisów dotyczących sposobu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, który to tryb zakłada ograniczenie kompetencji organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tylko do badania przesłanek nieważności i w razie ich stwierdzenia obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji; badanie merytorycznych przesłanek zasadności wydania decyzji jest możliwe tylko w trybie zwykłego postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję naruszającą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która to decyzja nie stwierdzała nieważności decyzji zawierającej wadę w postaci rażącego naruszenia prawa a tym samym rażąco naruszała prawo. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadne należało ocenić oba, powyżej przytoczone zarzuty kasacyjne. Jak słusznie eksponował to Sąd pierwszej instancji kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe dotyczyło już przeprowadzonego postępowania w tym trybie, a w sprawie nie zostało wykazane, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. i [...] września 2000 r. rażąco naruszyły prawo poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 1967 r. I choć rację ma skarżąca, że nawet taki etap postępowania jak niniejszy nie oznacza, iż podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie podlega w ogóle ocenie organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 481/11), to jednak nie można Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju skutecznie postawić takiego zarzutu. Zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2015 r. zawiera bowiem analizę stanu faktycznego i prawnego przedstawionego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kontrolowanych w tym postępowaniu decyzjach w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z konkluzją o jej nie wystąpieniu w decyzjach z dnia [...] maja 2001 r. i [...] września 2000 r. Oznacza to, że dla organu odwoławczego nie miało znaczenia na wstępnym etapie postępowania, że rozpoznawany wniosek był kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji), skoro dokonał on również analizy przepisów miejscowego planu i ustaw obowiązujących w dniu wydania decyzji i orzeczeń z 1967 r. Polemika z tym stanowiskiem wymagała z kolei postawienia w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów. Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, że przeprowadzona w trybie nadzwyczajnym kontrola słusznie została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, skoro nie wykazano wydania decyzji z dnia [...] maja 2001 r. i [...] września 2000 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oceny tej nie zakwestionowano skuteczne w niniejszej kasacji. W nawiązaniu natomiast do jej argumentacji zaznaczyć należy, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż eksponował prawdziwy fakt, że niniejsze postępowania toczyło się w trybie – jak to określił Sąd – "nadzoru nad nadzorem", bowiem samo w sobie nie podważało to jeszcze przeprowadzonej przez niego kontroli. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z ich uzasadnienia, opierają się na założeniu, że skoro w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem były decyzje z [...] maja 2001 r. i [...] września 2000 r. badano zasadność i prawidłowość decyzji z 1967 r. to tym samym dopuszczono się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 158 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż takie merytoryczne badanie zastrzeżone jest wyłącznie dla postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego nieważnościowego. Stanowisko to jest błędne. Owszem, w orzecznictwie wskazuje się, że przedmiot postępowania nadzorczego jest "ograniczony" do badania wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz że wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje "nie są merytoryczne", jednak powyższego nie można rozumieć tak jak skarżąca, że oznacza to zakaz badania czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była merytorycznie właściwa. Decyzje wydawane w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 156 i nast. K.p.a. nie są "merytoryczne" w tym znaczeniu, że nie rozstrzygają co do istoty sprawy administracyjnej tzn. nie nakładają obowiązków ani nie przyznają uprawnień, lecz mają charakter wyłącznie kasacyjny. Rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 158 § 1 K.p.a. następuje natomiast na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy jest albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też że jest dotknięta innymi wadami niż wymienione w tym przepisie – niekwalifikowanymi. Innymi słowy, żeby stwierdzić czy decyzja, która tak jak w rozpatrywanej sprawie odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego rażąco naruszała prawo to należało w postępowaniu nadzorczym zweryfikować jej zasadność w świetle przepisów prawa, które obowiązywały w dacie jej podjęcia. Sam bowiem fakt powołania w decyzji z 1967 roku wadliwej podstawy prawnej w postaci art. 7 ust. 5 dekretu czy wadliwego uzasadnienia, nie dowodzi "rażącego" naruszenia. Trzeba bowiem rozróżniać rodzaj wadliwości. Rażące naruszenie prawa to przecież nie każde naruszenie, lecz przekroczenie prawa w sposób jasny i niewątpliwy. W tym przypadku takiego naruszenia prawa nie było właśnie z tego względu, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była zasadna. Fakt, że w prowadzonym w latach 2000-2001 postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru wskazał właściwą podstawę prawną odmowy (art. 7 ust. 2 dekretu), a w wydanej decyzji nadzorczej właściwie uzasadnił kwestionowane rozstrzygnięcie, nie świadczyło o naruszeniu przezeń prawa, czy jak argumentuje skarżąca - o przekroczeniu przez ten organ zakresu postępowania nadzorczego. W ramach tego postępowania organ musi bowiem zbadać zasadność kwestionowanej decyzji nie tylko w kontekście samego jej uzasadnienia czy powołanej podstawy prawnej, ale w świetle obowiązującego w chwili jej wydania porządku prawnego. Z tych wszystkich względów nie sposób uznać, aby w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia prawa polegającego na powołaniu właściwej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego decyzją z 1967 r. i prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy odmowa ta była zasadna. Skoro zaś organ ten nie naruszył prawa to tym samym wynik postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji nadzorczej z 2001 r., jak również sądowoadministracyjnego nie mógł być odmienny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.