I OSK 1953/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. – V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2223/15 w sprawie ze skargi A. W. – V. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/15, w którym, po rozpoznaniu skargi A. W. (skarżąca), na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, oddalono skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...]z dnia [...]r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...], w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej w udziale własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jako następca prawny byłego właściciela nieruchomości wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...]r. Powyższy wniosek został załatwiony odmownie decyzjami Ministra Infrastruktury z [...] r. Decyzje te zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11. Powyższy wyrok został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 164/12, a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając skargę, wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uchylił decyzje I i II instancji. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 591/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania decyzją z dnia [...]r. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie dało się pogodzić korzystania z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania terenu. Uznając zatem, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego Minister decyzją z dnia [...]r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...]r. W dniu [...] r., w terminie przewidzianym w k.p.a., wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest niezadowolona z powyższej decyzji, nie podając przy tym żadnych merytorycznych zarzutów. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że istotą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy wydaniu kwestionowanej decyzji towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przez "rażące naruszenie prawa" należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Dalej Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...]r. organ uznał, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzją nr [...] zasadnie odmówiło przyznania prawa własności czasowej byłej właścicielce. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli, tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...]r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...], są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dekret warszawski). W ocenie Ministra bezsporne jest, co podkreślono w skarżonej decyzji z dnia [...]r., iż dekret warszawski w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było przesłanką ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zgadzając się z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, iż tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, której spełnienie stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Minister wyjaśnił, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Kluczowym zatem, zdaniem Ministra, stało się w oparciu o treść wspomnianego przepisu ustalenie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła mieć bowiem miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości, dotyczyć musiała planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08). Z ustaleń organu wynika, że objęta wnioskiem dekretowym nieruchomość była objęta przepisami Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr Reg. 1000/31), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z przepisami ww. planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...]r., teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat [...] nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy wynikało, że na nieruchomości położonej przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...] znajdował się budynek stary, murowany, 2- kondygnacyjny, mieszkalny, częściowo zburzony. Organ podniósł także , że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, uznał, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego istotne znaczenie ma rodzajowe określenie w planie funkcji, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie powinna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...]r. w części stanowiącej obecnie m. in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...] objęta była zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] r., zgodnie z którym przeznaczono ją pod budowę Zespołu Mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym w Warszawie między ul. Z. , K. , P. i M. . Inwestycja miała być zrealizowana przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych (opinia geodety uprawnionego z dnia [...] r.). Organ oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzję dekretową z dnia [...]r., przyjął, że aby stwierdzić, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Konieczne było zatem uwzględnienie, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (u.z.t.w.n.). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany, rozszerzając między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna na cele: a) użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; b) planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego; c) organizacji spółdzielczych i organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił uwagę, że na terenie m. st. Warszawy niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie u.z.t.w.n., bowiem zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia u.z.t.w.n. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że powyższe przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. należy traktować jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...]r. wzorcem kontroli należało zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju uczynić przepis art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. (od 6 kwietnia 1961 r. na skutek uchwalenia tekstu jednolitego ww. ustawy - Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 - zawierającego m.in. zmianę numeracji artykułów powyższej ustawy - art. 54). Równocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, iż fakt niepowołania w orzeczeniu dekretowym wprost art. 51 u.z.t.w.n. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Minister wskazał, ze funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego (4-5 kondygnacjowe budownictwo mieszkaniowe) była określona dość ogólnie. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w dokumencie lokalizacyjnym nr [...]. Przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości dla państwowego inwestora pod budownictwo mieszkaniowe uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (w niniejszej sprawie Zespół Mieszkaniowy "[...]"), a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było zorganizowane budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a ponadto było ono realizowane na większym obszarze, obejmującym wiele nieruchomości, gdzie każdy obiekt lokalizowany w obrębie osiedla był funkcjonalnie powiązany z całością. Zdaniem Ministra, niezasadne i całkowicie pozbawione sensu inwestycyjnego byłoby pozostawienie pojedynczych nieruchomości, w obrębie całego zamierzenia planistycznego, niepowiązanych z całością. Nie bez znaczenia była również okoliczność, iż wykonawcą inwestycji była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych, a więc podmiot publiczny wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca zarzucając jej: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 51 ust. 1 oraz art. 3 u.z.t.w.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie przez organ dokonujący oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...]r., że podstawą zawartego w mej rozstrzygnięcia był przepis art. 51 ust. 1 oraz art. 3 u.z.t.w.n. mimo, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że do zaskarżonej decyzji nie można zastosować tych przepisów, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a zatem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...]r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. , ozn. hip. [...] pomimo, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, 3) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 591/13, który nakazał organom administracyjnym przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że art. 51 u.z.t.w.n, w zw. z art. 3 u.z.t.w.n. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie (str. 7 uzasadnienia wyroku); 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji rozpatrując sprawę ponownie stosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 591/13. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że w trakcie postępowania nadzorczego prowadzonego w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., organ uzupełnił materiał dowodowy o zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z [...] r., które objęło przedmiotową nieruchomość. Fakt objęcia nieruchomości przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...] ww. zaświadczeniem lokalizacyjnym z [...] r. . nie podlegał dotychczas ocenie prawnej sądów administracyjnych, a zatem nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia w tym zakresie art. 153 p.p.s.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zaskarżone przez skarżącą rozstrzygnięcia z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. w sposób jednoznaczny wskazują, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wymieniona w u.z.t.w.n. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. odmowa przyznania prawa, własności czasowej - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. wydane zostały po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 591/13 oddalającym skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/12. Sąd I instancji wskazał, że jak słusznie podniosła skarżąca, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, zaś fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji - i tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem jego kontroli była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...]r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. oznaczonej nr hip. [...] w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w udziale Skarbu Państwa. Sąd I instancji odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie nieprzeprowadzenia przez organ właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., który nakazał organowi przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniami, że art. 51 u.z.t.w.n. w zw. z art. 3 tej ustawy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. nie stosując się oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, uznał go za niezasadny. Sąd I instancji wyjaśnił, że w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wprost wypowiedział się, że kontrolowana decyzja została wydana w okresie, gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. odmowa taka niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 u.z.t.w.n. Dlatego przy kontroli decyzji dekretowych może być stosowany art. 51 u.z.t.w.n. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego ze względu na cele określone w art. 3 u.z.t.w.n. Jednak w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ze zgromadzonego wówczas materiału dowodowego wynikało, że powyższego przepisu nie można było zastosować do rozpoznawanej sprawy, ponieważ organ nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 u.z.t.w.n. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pismo z dnia [...] r. znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości nie może świadczyć, że zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne przesądzające o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia określone w art. 3 u.z.t.w.n. Zdaniem Sądu I instancji, istotnym w sprawie jest, że organowi ponownie rozpoznającemu sprawę udało się uzupełnić materiał dowodowy sprawy o brakujące zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] r. . zawierające datę i podpisane przez właściwy organ tj. Naczelnego Architekta Warszawy, co w sposób istotny zmieniło zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Wydane ono zostało dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa – Południe. Z dokumentu tego wynika, że została zatwierdzona lokalizacja szczegółowa dla zespołu mieszkaniowego "[...]" na terenie położnym w Warszawie między ul. Z. , K.R.N, P. i M. . Z zaświadczenia wynika zatem wprost, że przedmiotowa nieruchomość znajdująca się na obszarze objętym zaświadczeniem lokalizacyjnym została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 u.z.t.w.n., a wobec tego wskazany w zaświadczeniu podmiot - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych mogła ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. Dlatego też zarzut dotyczy tej kwestii Sąd I instancji uznał za niezasadny. Sąd I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju również ustalił, że planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr Reg. 1000/31), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z zapisami ww. planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...]r. teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. Ś. . ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat [...] nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. Ś. , ozn. nr hip. [...] znajdował się budynek stary, murowany, 2- kondygnacyjny, mieszkalny, częściowo zburzony. Równocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, z której wynika, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana (np. zaświadczeniami o lokalizacji szczegółowej). A zatem gdy treść zaświadczenia lokalizacyjnego jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju wskazują, iż dane zawarte, w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym. Oznacza to, że zaświadczenie lokalizacyjne wydane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło obok samego planu zagospodarowania przestrzennego dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych. Sąd I instancji stwierdził, że jak słusznie podnosi Minister Infrastruktury i Rozwoju, przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości dla państwowego inwestora pod budownictwo mieszkaniowe uniemożliwiło dalsze korzystanie z tej nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (w niniejszej sprawie Zespół Mieszkaniowy "[...]"), a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było bowiem zorganizowane budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, co istotne było ono realizowane na większym obszarze, obejmującym wiele nieruchomości hipotecznych, a zarazem każdy obiekt lokalizowany w obrębie osiedla był funkcjonalnie powiązany z całością. Niezasadne i całkowicie pozbawione sensu inwestycyjnego byłoby pozostawienie pojedynczych nieruchomości, w obrębie całego zamierzenia planistycznego, niepowiązanych z całością. Sąd I instancji wskazał, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż ww. zaświadczenie lokalizacyjne określało jako wykonawcę inwestycji Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalając powyższe kwestie przed wydaniem zaskarżonej decyzji dostosował się o oceny prawnej zawartej w wiążącym go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi, że skoro w decyzji nie wskazano podstawy wywłaszczenia, to domniemywanie takiej podstawy z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności jest niedopuszczalne, zauważył, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem, oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08). Ponadto w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18), stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z powyższym uznać należy, iż przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Niewątpliwie powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej wskazuje na wadliwość działania organów, lecz tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji to, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. (w pierwotnym brzmieniu ustawy) świadczy o tym, że decyzje te, zostały wydane także i na jego podstawie. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Sąd I instancji zwrócił w tym miejscu uwagę na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Z dniem wejścia w życie dekretu własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy m. st. Warszawy, następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Wspomniany przepis art. 51 u.z.t.w.n. uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów warszawskich i zdaniem Sądu winien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. Zdaniem Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadził wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym i uzupełnionym materiale dokumentacyjnym oraz dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., a zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił. Organ nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia [...]r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. ozn. hip. [...]. Sąd I instancji również z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, oraz uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. nr [...]oraz z dnia [...]r. nr [...], względnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) t.j.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 oraz art. 3 u.z.t.w.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia dekretowego zaświadczenie lokalizacyjne wygasło w części dotyczącej spornego terenu przy ul. Ś. , a tym samym nie istniały przesłanki z u.z.t.w.n., które mogłyby skutkować odmownym rozpoznaniem wniosku dekretowego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, 7, 8, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia przejawiające się w braku skonfrontowania treści zaświadczenia lokalizacyjnego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym — tj.: - decyzją z dnia [...] r. wydaną na wniosek J. W. udzielającej jej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na spornej nieruchomości, - decyzją z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowego 14-kondygnacyjnego, zrealizowanego na spornej nieruchomości (inwestycja ta nie została wykonana w oparciu o sporne zaświadczenie lokalizacyjnej), - planem sytuacyjno-wysokościowym terenu położonego w m. st. Warszawie w dzielnicy [...] z dnia [...] r., który obrazuje w jakich miejscach miały być wzniesione planowane budynki mieszkalne i z którego wynika, jakiego rodzaju budynki miały być wzniesione na spornej nieruchomości przy ul. Ś. , - zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] r., - świadczących o tym, że inwestycja wskazana w zaświadczeniu lokalizacyjnym nie została nigdy zrealizowana na spornej nieruchomości, a zaświadczenie lokalizacyjne w części dotyczącej spornej nieruchomości wygasło z uwagi na to, iż inwestor w terminie 6 miesięcy od dnia wydania w/w zaświadczenia nie uzyskał tytułu prawnego do władania nieruchomością budynkową, a tym samym gruntem usytuowanym pod nim, bowiem na mocy art. 5 dekretu warszawskiego przedmiotowy budynek stanowił własność J. W. do czasu wydania kontrolowanego w niniejszym postępowaniu orzeczenia administracyjnego; b) zaakceptowanie wadliwych ustaleń organu administracji, że nieważne w spornej części zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej stanowi podstawę do wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego w sytuacji, gdy warunki zagospodarowania terenu wynikające z zaświadczenia lokalizacyjnego (budowa osiedla budynków wielopiętrowych) nie zostały nigdy zrealizowane na spornej nieruchomości, co potwierdza chociażby jej aktualne zagospodarowanie. Tymczasem Sąd I instancji bezpodstawnie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (zespół Mieszkaniowy "[...]"), a więc cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a korzystanie z niej przez mieszkańców osiedla pozbawiło byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze tj. do: a) niezrealizowania na przedmiotowej nieruchomości inwestycji wskazanej w zaświadczeniu lokalizacyjnym; b) zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości już po wydaniu orzeczenia administracyjnego innej inwestycji, c) braku dokumentu potwierdzającego wystąpienie inwestora w terminie 6 miesięcy do Prezydium Rady Narodowej o przyznanie terenu objętego zaświadczeniem — tj. brak jest dowodów, że w dniu [...]r. — tj. w dniu wydania orzeczenia administracyjnego w/w zaświadczenie było ważne, d) budynek znajdujący się na spornym gruncie stanowił zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego odrębną własność należącą do J. W. . Skoro więc w dniu [...] r. [...]uzyskała pozwolenie na jego rozbiórkę oznacza to, że teren pod nim nie został ostatecznie przekazany inwestorowi — Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. Tym samym zaświadczenie lokalizacyjne w stosunku do spornej nieruchomości wygasło po upływie 6 miesięcy - tj. w [...] r. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) t. j. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzez błędne zastosowanie pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna dla planowej inwestycji budownictwa ogólnomiejskiego, gdyż takiej inwestycji nigdy na niej nie zrealizowano, a na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano zupełnie inną inwestycję, nie spełniającą kryterium określonym w w/w przepisach u.z.t.w.n., co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja została wydana jedynie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a nie na podstawie u.z.t.w.n., a zatem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem skarżącego – sposobu wykładni lub zastosowania prawa. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że zarzucane naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych. Mając na względzie wskazane wyżej zasady rozpoznania skargi kasacyjnej, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji podniesionych w zarzutów kasacyjnych. Proces weryfikacji powyższych zarzutów doprowadził do wniosku, że rozpoznana skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Pierwszy zarzut obejmuje przepisy "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dekretu z dnia 26 października 1945 r.). W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził "należytej kontroli" postępowania administracyjnego i błędne przyjął, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomijając okoliczność, że "w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia dekretowego zaświadczenie lokalizacyjne wygasło w części dotyczącej spornego terenu przy ul. Ś. , a tym samym nie istniały przesłanki (...), które mogłyby skutkować odmownym rozpoznaniem wniosku dekretowego". Powyższy zarzut jest dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym, albowiem odwołując się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i wiążąc go z odpowiednimi regulacjami prawa materialnego autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności ustalonego przez kontrolowane organy stanu faktycznego sprawy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem odniesienia dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego jest stan faktyczny przyjęty przez sąd administracyjny pierwszej instancji, a nie stan faktyczny uznawany przez skarżącego za prawidłowy i miarodajny. W konsekwencji tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, który kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie odwołuje się do adekwatnych wzorców normatywnych postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, podlega oddaleniu bez merytorycznej oceny jego zasadności. Drugi zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 7, 8, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak prawidłowej oceny ważności i mocy dowodowej zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. oraz bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana przy dawnej ul. Ś. (obecnie al. J.) została zajęta pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (zespół mieszkaniowy "[...]"). Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest błędne, nie mogąc doprowadzić do skutecznego podważenia ustaleń i ocen Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim nie jest uzasadniona teza, że zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] dotyczące budowy zespołu mieszkaniowego "[...]" utraciło swoją ważność z upływem 6 miesięcy od daty wydania zaświadczenia w związku z niewystąpieniem przez inwestora (Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa – Południe) do Prezydium m. st. Warszawy o przekazanie terenu w celu realizacji inwestycji. Treść powyższego zaświadczenia w zakresie klauzuli czasowego (6-miesięcznego) obowiązywania nie miała znaczenia prawnego, albowiem zgodnie z § 41 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. z 1957 r., nr 67, poz. 408 ze zm.), wydanego na podstawie uchwały nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. nr 67, poz. 407), zaświadczenie lokalizacji szczegółowej traciło ważność, jeżeli nie przystąpiono do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego, a inwestycja nie była zamieszczona w następnym wieloletnim narodowym planie gospodarczym (§ 41 ust. 1). Jeżeli natomiast nie przystąpiono do realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty wydania zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, architekt terenowy, który wydał zaświadczenie, mógł, po zbadaniu sprawy, zaświadczenie to unieważnić (§ 41 ust. 1). W przedmiotowej sprawie przesłanka obligatoryjnej utraty ważności przez zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] nie została spełniona. Inwestycja polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego była bowiem objęta szczegółowymi planami gospodarczymi I planu pięcioletniego (lata [...]), jak i II planu pięcioletniego (lata [...]). Również przesłanka fakultatywnego unieważnienia zaświadczenia nie została spełniona. Naczelny Architekt Warszawy, zgodnie z § 41 ust. 2 w zw. z § 16 pkt 3 zarządzenia z dnia 29 lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji, nie unieważnił bowiem zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] w terminie 3 lat od daty wydania zaświadczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy również tezie, że na terenie spornej nieruchomości (dz. ew. nr [...], obręb [...]) przy dawnej ul Ś. (obecnie al. [...]) nie doszło realizacji części inwestycji polegającej na budowie budynków wchodzących w skład zespołu mieszkaniowego lub usługowego "[...]". Po wydaniu przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczenia z dnia [...]r. o odmowie przyznania J. W. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ówczesnej ul. Ś. w Warszawie w związku z koniecznością realizacji objętej planem gospodarczym inwestycji budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego, inwestor rozpoczął realizację powyższej inwestycji. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy wydawane kolejno pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych (np. pozwolenie z dnia [...] r.) oraz pozwolenia na użytkowanie budynków zrealizowanych w ramach inwestycji pn. "[...]" (np. pozwolenie z dnia [...] r., pozwolenie z dnia [...] r., pozwolenie z dnia [...] r., pozwolenie z dnia [...] r.). Budowa budynku nr [...] na spornej działce nr [...] przy d. ul. Ś. stanowiła jedynie określony etap realizacji inwestycji pn. "[...]". Jak wynika z akt sprawy, powyższy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., wydanej na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa – Południe, według projektu budowlanego zatwierdzonego [...] r. Powyższy budynek został oddany do użytkowania na podstawie decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Podniesiony w skardze zarzut, że powyższe ustalenia pozostają w sprzeczności z faktem, że decyzją z dnia [...] r. udzielono b. właścicielce J. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego przy b. ul. Ś. , jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Jest bowiem oczywiste, że warunkiem rozpoczęcia na spornej działce realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków wchodzących w skład "[...]" było rozebranie częściowo zniszczonego w wyniku działań wojennych przedwojennego budynku. Wydanie powyższej decyzji pozostaje w związku z zatwierdzeniem w dniu [...] r. projektu budowlanego dotyczącego działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu dodatkowo przypomnieć, że weryfikując legalność decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, należy mieć na względzie, że przedmiotem ustaleń oraz ocen prawnych właściwych organów nadzoru oraz sądu administracyjnego są zasadniczo tylko te okoliczności faktyczne i prawne sprawy administracyjnej zakończonej weryfikowanym orzeczeniem, które mają znaczenie z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Postępowanie w sprawie weryfikacyjnej o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nie jest zatem powtórzeniem lub uzupełnieniem postępowania w sprawie administracyjnej zakończonej weryfikowanym orzeczeniem. Strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając sądowi administracyjnemu wadliwą ocenę stanu faktycznego lub prawnego sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, musi zatem ograniczyć swoje zarzuty tylko do tych istotnych prawnie okoliczności, których niestwierdzenie lub błędne stwierdzenie ma znaczenie z punktu widzenia pozytywnych lub negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności w świetle art. 156 k.p.a. lub przepisów szczególnych. Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną ocenę stanu faktycznego sprawy o stwierdzenie nieważności, to jej obowiązkiem jest wskazanie tych okoliczności, które w jej ocenie zostały błędnie ustalone i które mają znaczenie z punktu widzenia określonych przesłanek pozytywnych lub negatywnych stwierdzenia nieważności (np. z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub nieodwracalności skutków prawnych jako przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a.). Nie jest natomiast wystarczające stawianie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. na tle okoliczności, które są istotne z punktu widzenia wydania weryfikowanego orzeczenia administracyjnego (np. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy), natomiast nie wykazują bezpośredniego związku z przesłankami weryfikacji tego orzeczenia, a więc na przykład nie stanowią realizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że objęte zarzutami kasacyjnym wady procesowe weryfikowanego orzeczenia z dnia [...]r. mogą i powinny być kwalifikowane jako wady rażącego naruszenia prawa. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które mogłoby stać się przedmiotem kontroli instancyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej kontrolowany Sąd nie odniósł się "merytorycznie" do wszystkich twierdzeń i zarzutów skargi. Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony, albowiem zmierza on w istocie do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych Sądu pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Odnosząc powyższe uwagi do uzasadnienia kontrolowanego wyroku, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w pełni zrealizował obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie wszystkie zarzuty skargi (w tym związane z twierdzeniami o niezrealizowaniu inwestycji objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...], rzekomym zrealizowaniu innej inwestycji, braku dowodu na zachowanie przez powyższe zaświadczenie ważności w dniu [...]r. oraz o jego wygaśnięciu) oraz wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ponadto dotknięte innymi wadami formalno-konstrukcyjnymi, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie procesu kontroli kasacyjnej jego treści. Brak dostatecznej siły przekonywania, niepełność, wadliwość lub ograniczony zakres argumentacji albo błędy w zakresie wykładni lub stosowania prawa nie mogą być jednak skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju wadliwości można zwalczać jedynie za pomocą szczegółowych zarzutów wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędnej wykładni prawa lub jego wadliwego zastosowania. W drugiej kolejności ocenie poddano zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez "błędne zastosowanie, pomimo iż przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna dla planowej inwestycji budownictwa ogólnomiejskiego, gdyż takiej inwestycji nigdy na niej nie zrealizowano, a na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano zupełnie inną inwestycję, nie spełniającą kryterium określonym w w/w przepisach", co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że "decyzja została wydana jedynie na podstawie art. 7 ust. 2" dekretu z dnia 26 października 1945 r., a nie na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec niepodważenia przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, podstawą oceny legalności zastosowania prawa materialnego w kontrolowanym orzeczeniu może być tylko taki stan faktyczny, który został przyjęty w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji jako podstawa wyrokowania. Z dokonanej przez Sąd a quo oceny prawnej wynika, że weryfikowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie administracyjne z dnia [...]r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości zostało wydane nie tylko na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., lecz przede wszystkim w związku z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustalonego w Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r.) przedmiotowa nieruchomość była ona przeznaczona "pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną", a właściwy organ wskazał w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego z dnia [...]r., iż nieruchomość ta zostanie przeznaczona "pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne", stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że orzeczenie to zostało wydane z uwzględnieniem treści art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ten ostatni przepis stanowił bowiem, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Zdaniem kontrolowanego Sądu podstawę do wydania odmownego orzeczenia z dnia [...]r. stanowił art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten przewidywał, że na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Skoro zatem organ dekretowy przyjął, że odmowa przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej jest uzasadniona przeznaczeniem spornej nieruchomości pod budownictwo miejskie wielokondygnacyjne, to tym samym należy przyjąć, że cel z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w postaci realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub budownictwa ogólnomiejskiego stanowił uzasadnioną podstawę wydania decyzji odmownej. Strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała powyższą ocenę prawnomaterialną, podnosząc, że sporna nieruchomość "nie była niezbędna dla planowej inwestycji budownictwa ogólnomiejskiego". Zarzut tej jest jednak wadliwy konstrukcyjnie. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował bowiem sposobu wykładni prawa materialnego i jego zastosowania w świetle niepodważonego stanu faktycznego sprawy, lecz ponownie podjął niedopuszczalną próbę zwalczania ustaleń faktycznych Sądu za pośrednictwem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Tak postawiony zarzut podlega a limine oddaleniu. Niezależnie jednak od wskazanej wyżej wadliwości konstrukcyjnej postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konkluzje oceny prawnomaterialnej Sądu pierwszej instancji są prawidłowe. Okoliczność niewskazania w osnowie oraz uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...]r. przepisów art. 3 ust. 2 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może być kwalifikowana jako wada rażącego naruszenia prawa. Istotne w zakresie oceny istnienia wad braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa jest to – o czym wielokrotnie przypominał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny – czy w momencie wydawania weryfikowanego orzeczenia administracyjnego w systemie prawnym obowiązywała podstawa prawna lub takie jej elementy treściowe, które w świetle stanu faktycznego sprawy mogły uzasadniać wydanie orzeczenia o treści odpowiadającej orzeczeniu weryfikowanemu. W przedmiotowej sprawie – w świetle niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych – nie ulega wątpliwości, że sporna działka nr [...] przy d. ul. Ś. w dniu [...]r. była przewidziana jako obszar realizacji części inwestycji pn. "[...]" (zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej nr [...]). W konsekwencji nie jest uzasadnione twierdzenie, że nieruchomość ta nie była niezbędna dla planowej realizacji na jej terenie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub budownictwa ogólnomiejskiego. Tym samym cel, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., mógł stanowić – w świetle stanu faktycznego sprawy – podstawę do wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. Przesłanka niezbędności została zresztą następczo potwierdzona przez realizację na spornej nieruchomości wielokondygnacyjnego budynku (budynku nr [...] na spornej działce nr [...] przy d. ul. Ś. ) stanowiącego część budownictwa ogólnomiejskiego w obszarze zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego w ramach osiedla pn. "[...]". W tej sytuacji należy stwierdzić, że rozważania Sądu meriti na tle wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przesłanki negatywnej uwzględnienia wniosku przyznanie prawa własności czasowej ("niemożności pogodzenia" korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) były oczywiście zbędne, gdyż planowana realizacja celu z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowiła wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia odmownego w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przesłanką wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., mogły być cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Oznacza to, że przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości istotnie rozszerzył podstawy do wydania decyzji odmownych w sprawach wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (a od [...] r. – prawa użytkowania wieczystego), upoważniając organy dekretowe do nieuwzględniania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) już tylko na tej podstawie, że na nieruchomości byłego właściciela planowana była realizacja celów, o których mowa art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Cele tego rodzaju były objęte szczegółowymi planami gospodarczymi uchwalanymi lub ustalanymi w ramach narodowego planu gospodarczego na podstawie dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej. Wystarczającą podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego było zatem stwierdzenie, że nieruchomość objęta wnioskiem ma zostać wykorzystana w ramach planu gospodarczego na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Spełnienie dalszych przesłanek i warunków wywłaszczeniowych z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (w tym wynikających z art. 15 i n.) nie było oczywiście konieczne, albowiem realizacja celów określonych w art. 3 powyższej ustawy miała odbywać się na nieruchomości przejętej już na własność Skarbu Państwa na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.