I OSK 206/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1351/15 o odrzuceniu skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W jego uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na skutek zażalenia skarżącego wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Sąd meriti, mając na uwadze zakres kontroli działalności organów administracji publicznej wykonywany przez sądy administracyjne wyrażony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - stwierdził, że sądy te nie posiadają kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym niż wskazany w tym przepisie zakresie. Następnie Sąd podkreślił, że postanowienie oparte o art. 37 § 2 K.p.a. nie należy do aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem nie jest to postanowienie, na które służy zażalenie, kończące postępowanie czy orzekające co do istoty sprawy. Oznacza to, że postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł A. S., zaskarżając je w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności nie zachodzą. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie zawężone zostało wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych i przytoczonych w skardze kasacyjnej argumentów na uzasadnienie jej zarzutów, które należy uznać za chybione. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego, kiedy sprawa z uwagi na jej przedmiot wykracza poza zakres kompetencji sądu administracyjnego należy taką skargę odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi, tj. na dzień 6 lipca 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza ww. katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że skargi na postanowienia w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Stanowisko judykatury w tej materii jest utrwalone (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 872/12, wyrok tego Sądu z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10, publ. CBOSA). Bezspornie zaskarżone w tej sprawie postanowienie zostało wydane w trybie tego przepisu, zatem słusznie skarga nań została odrzucona. Analizując to zagadnienie przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten ma na celu likwidację przewlekłości postępowania administracyjnego. Podczas tego postępowania organ nie wypowiada się merytorycznie o istocie sprawy. W tym postępowaniu ocenia jedynie, czy postępowanie przed organem administracyjnym I instancji jest prowadzone przewlekle, czy przestrzega się określonych w K.p.a. oraz przepisach szczególnych terminów wydawania decyzji. Podkreślić też trzeba, że art. 37 K.p.a. nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13 i 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 145/13, publ. CBOSA) przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego postanowień dotyczących poszczególnych kwestii procesowych, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4