I OSK 2045/24

Dnia 29 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1347/23 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: WP-VII.8641.54.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 stycznia 2024 r. oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2023 r., znak: WP-VII.8641.54.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 12 maja 2023 r. skarżąca zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. i z tym samym dniem została uznana za osobę bezrobotną. Do wniosku o rejestrację skarżąca załączyła m.in.: - świadectwo pracy z dnia 3 kwietnia 2023 r., wystawione przez L. sp. z o.o., z siedzibą w K., poświadczające okres zatrudnienia w połowie wymiaru czasu pracy, od 1 października 2021 r. do 28 lutego 2023 r., gdzie stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron (art. 30 §1 pkt 1 Kodeksu Pracy); - świadectwo pracy z dnia 11 maja 2023 r., wystawione przez L. sp. z o.o., z siedzibą w K., poświadczające okres zatrudnienia w połowie wymiaru czasu pracy, w okresie od 1 marca 2023 r. do 8 maja 2023 r., gdzie stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania bez wypowiedzenia przez pracownika trybie art. 55 § 11 Kodeks pracy. Dodatkowo, jak wynikało z raportu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG), na dzień rejestracji skarżąca posiadała wpis dotyczący indywidualnej działalności gospodarczej o statusie "zawieszony" od 7 maja 2023 r. Decyzją z 19 maja 2023 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku od 12 maja 2023 roku, w uzasadnieniu wskazując, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązała ona stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Decyzją z 22 czerwca 2023 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: u.p.z.i.r.p., ustawa), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że poza sporem pozostaje, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Sporna jest natomiast kwestia, od kiedy skarżącej powinien przysługiwać zasiłek z tytułu bezrobocia - od 12 maja 2023 r. (data rejestracji) czy po upływie karencji 90 dni od dnia rejestracji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów organ I instancji ustalił, iż skarżąca spełnia przesłanki z art. 71 ustawy do przyznania prawa do zasiłku. Jednakże orzekając w tej sprawie organ I instancji zobowiązany był uwzględnić, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy, stosunek pracy z L. sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek dla bezrobotnych będzie skarżącej przysługiwał, pod warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Sprawa przyznania prawa do zasiłku zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją, po upływie okresu oczekiwania. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w momencie rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, tj. 12 maja 2023 roku, skarżąca miała wpis w CEIDG o zawieszeniu działalności gospodarczej (od 7 maja 2023 r.) i podkreślił, że zawieszenie działalności gospodarczej jest stanem, na którego trwanie lub zakończenie ma wpływ osoba zgłoszona do ewidencji jako prowadząca działalność gospodarczą. Fakt zarejestrowania się w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, również skutkuje nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Na decyzję organu odwoławczego J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozwiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., ale do zmiany pracy w wyniku porozumienia zakładów pracy. Jak wynika z dokumentów złożonych przez skarżącą przy zawieraniu tego porozumienia obaj pracodawcy skarżącej reprezentowani byli przez tę samą osobę pełniącą funkcję ich prezesa zarządu. Uznanie, że w sytuacji zmiany pracy w wyniku porozumienia zakładów pracy, zastosowanie znajdzie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., byłoby sprzeczne z celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, którym jest łagodzenie skutków bezrobocia. Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, przedstawionego z powołaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 641/17, iż przesłanka z art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. nie miała zastosowania do osób, których status i prawo do zasiłku nie wynikały z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ale z tytułu stosunku pracy, a w związku z powyższym należy uznać, że okoliczność dotycząca zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącą nie powinna być w ogóle rozpatrywana w przedmiotowej sprawie. Skarżąca pomija bowiem okoliczność, że powołane przez nią orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. I OSK 1550/18 (opubl. w CBOSA). W wyroku tym NSA wskazał, iż ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a dokładnie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p.), obejmując od nowelizacji ustawy z 2010 r. tą regulacją również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Lektura uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725) wskazuje na intencje ustawodawcy. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że: "w art. 75 ustawy: w ust. 1 oraz w ust. 2 została wykluczona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zmiana ta jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. po jej nowelizacji z 2010 r. stanowi zatem, że status bezrobotnego można nabyć również w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. została wyłączona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponieważ zawieszenie to następuje na wniosek zainteresowanego, ustawodawca w art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. potraktował taką sytuację analogicznie jak rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika lub na mocy porozumienia stron. W rezultacie w obu wypadkach bezrobotny może wprawdzie uzyskać zasiłek dla bezrobotnych, ale dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy (tzw. okres karencji). Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odróżnia regulację w zakresie warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej, od zagadnienia przesłanek przyznania prawa do zasiłku. Nie każdej osobie rejestrującej się jako bezrobotna będzie więc przysługiwało prawo do zasiłku. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełniała w dniu rejestracji warunki do uznania za osobę bezrobotną, ponieważ pozostawała w okresie zawieszenia działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p.), a jednocześnie była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (art. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p.). Niemniej jednak istotne jest, że art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. wyraźnie stanowi, że przy ustalaniu prawa do zasiłku, uwzględniać należy zastrzeżenia zawarte w art. 75 u.p.z.i.r.p. W niniejszej sprawie zatem, wbrew stanowisku skarżącej, rozstrzygające znaczenie miała okoliczność przewidziana w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p., tj. zarejestrowanie się przez skarżącą jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszonego do ewidencji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że fakt zawieszenia działalności gospodarczej pozbawia osobę bezrobotną prawa do zasiłku, spełniającą przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia na podstawie stosunku pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zarejestrowanie się przez osobę bezrobotną w urzędzie pracy w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia wykonywania tej działalności nie stanowi przesłanki negatywnej wyłączającej możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem zatrudnienia na podstawie stosunku pracy w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżącej przysługuje zasiłek dla bezrobotnych po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, podczas gdy zasiłek dla bezrobotnych przysługuje od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy; 2) art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.z.i.r.p. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej, z której w okresie zatrudnienia skarżącej w L. sp. z o.o. oraz L. sp. z o.o., nie były odprowadzane składki społeczne i na Fundusz Pracy z powodu posiadania przez skarżącą zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, stanowi przyczynę uzasadniającą odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że prowadzenie działalności bez opłacania składek społecznych oraz na Fundusz Pracy nie jest podstawą do nabycia zasiłku dla bezrobotnych i tym samym zawieszenie takiej działalności nie może skutkować utratą takiego zasiłku; 3) art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a u.p.z.i.r.p. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że skarżąca spełniła warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych począwszy od pierwszego dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (lit. a), opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (lit. d). Natomiast przepis art. 75 tej ustawy, do którego odsyła art. 71 ust. 1, zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków, w których następuje wyłączenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z takich przypadków jest sytuacja określona w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że dla prawidłowego odczytania normy zawartej w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. konieczne jest zrozumienie celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu tego przepisu. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy został wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725, dalej jako "ustawa zmieniająca"), zmieniającej ustawę z dniem 1 lutego 2011 r. Zmiana ta była konsekwencją zmiany wprowadzonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej zaakcentowano także, że skoro zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego słusznym jest analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Zarówno bowiem w przypadku rozwiązania stosunku pracy przez pracownika za wypowiedzeniem, czy na mocy porozumienia stron jak i w przypadku zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej – do sytuacji tych dochodzi z inicjatywy bezrobotnego, który sam decyduje o kontynuowaniu obu form aktywności zawodowej. W świetle przepisów art. 71 ust. 1 lit. d) i art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. nieuprawnione i błędne jest wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że zastrzeżenie zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy nie odnosi się do osób, które nie opłacają składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia dodatkowej pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia w zakresie regulacji dotyczących zasiłku dla bezrobotnych nie przewidują odmiennego, szczególnego traktowania osób, które były zatrudnione na podstawie umowy o pracę i jednocześnie prowadziły pozarolniczą działalność gospodarczą, którą następnie zawiesiły. Skutek w postaci karencji w uzyskaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustawodawca wiąże z samym wystąpieniem sytuacji, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy. Co prawda łączenie pracy na etacie z wynagrodzeniem minimalnym (lub wyższym) z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej wiąże się z brakiem obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu dodatkowo prowadzonej działalności jednak tylko dlatego, że w tym samym czasie składki są opłacane przez pracodawcę w ramach umowy o pracę zgodnie z preferencyjnymi zasadami rozliczania składek ZUS. W przypadku łączenia obu rodzajów aktywności utrata zatrudnienia z umowy o pracę nie jest równoznaczna z brakiem możliwości kontynuowania tej drugiej formy zawodowej, a jedynie powoduje, że z chwilą utraty statusu pracownika, przedsiębiorca ma obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Łączenie pracy etatowej z własnym przedsięwzięciem biznesowym jest często wybieranym rozwiązaniem. Taka opcja daje większą elastyczność i możliwość dodatkowego źródła dochodu. Przedsiębiorcy chcą w ten sposób zabezpieczyć się finansowo i rozwijać swoje pasje zawodowe. Nierzadko dochody z działalności gospodarczej przewyższają wynagrodzenie z pracy na etacie. Skoro zatem skarżąca kasacyjna podjęła decyzję o zawieszeniu dodatkowej działalności gospodarczej, to korzystanie z preferencyjnych zasad rozliczania składek ZUS nie może stać na przeszkodzie przyjęciu, że tak jak pracownik w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron, miała wpływ na kształtowanie przebiegu tej formy zarobkowania w okresie poprzedzającym rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy i w związku z tym to ją należy uznać za adresata normy określonej w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. Oznacza to w konsekwencji, że zgodnie z przepisem art. 75 ust. 2 pkt.2 u.p.z.i.r.p., zasiłek dla bezrobotnych będzie przysługiwał dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji. (identycznie: Zbigniew Góral (red.) Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, System informacji Prawnej LEX). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, za niezasadne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.