I OSK 2043/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 615/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr SKO-1693/402-O/21 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 615/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 20 kwietnia 2021 r. nr SKO-1693/402-O/21 w przedmiocie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 25 lutego 2021 r. nr MOPS.4322.974.2021 (pkt 1 sentencji wyroku), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz D. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 19 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz), powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej u.p.s.) ustalił odpłatność D. K. (dalej: Skarżąca) za pobyt jej ojca W. D. (dalej: ojciec Skarżącej/pensjonariusz) w Domu Opieki Społecznej w [...] (dalej również: DPS) w wysokości 951,91 zł miesięcznie począwszy od października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że ojciec Skarżącej od 8 marca 2013 r. przebywa w Domu Opieki Społecznej. Posiada troje dzieci, którymi są Skarżąca oraz A. W. i E. W. Nadto żyje jego żona J. D. Dalej organ stwierdził, że z posiadanych dokumentów wynika, iż Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z mężem. Dochód w rodzinie wynosi 6.865,58 zł, co oznacza, że na osobę w rodzinie wynosi 3.432,79 zł miesięcznie, które to ustalenia poczyniono na podstawie informacji uzyskanych w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Koszty utrzymania w Domu Opieki Społecznej zostały ustalone przez Starostę [...] w 2019 r. na kwotę 3760 zł miesięcznie. Opłata wnoszona przez ojca Skarżącej wynosi 904,25 zł miesięcznie. Gmina wnosi opłatę w wysokości 2855,75 zł, w tym opłatę za dwie córki pensjonariusza – A. W. i E. W. Tym samym, wobec odmowy zawarcia przez Skarżącą umowy określonej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ustalono opłatę obciążającą ją z tytułu pobytu jej ojca w domu opieki społecznej w wysokości 951,91 zł, tj. 1/3 kwoty jaką opłaca Gmina [...]. Zdaniem organu I instancji, analiza sytuacji zdrowotnej, ekonomicznej i rodzinnej wskazuje, że brak jest podstaw do zwolnienia strony z partycypowania w kosztach pobytu jej ojca w DPS. Decyzją z 3 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności Skarżącej za pobyt jej ojca w DPS i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła sprzeciw. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 110/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji) oddalił sprzeciw. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz dołączył do akt zawartą w 10 lutego 2020 r. umowę pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], a A. W. zawartą w oparciu o art. 104 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którą zobowiązała się ona dokonywać opłat w kwocie 700 zł miesięcznie, poczynając od 1 lutego 2020 r. za pobyt jej ojca w DPS oraz zawartą na tej samej podstawie umowę z 25 lutego 2020 r. z E. W., zgodnie z którą zobowiązała się ona dokonywać opłaty z tego samego tytułu w wysokości 600 zł miesięcznie, również od 1 lutego 2020 r. Następnie organ dołączył do akt sprawy notatkę służbową noszącą datę 14 stycznia 2021 r., w której stwierdzono, że żona pensjonariusza – jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt męża w domu opieki zdrowotnej, a jego córki uiszczają opłaty w wysokości ustalonej ww. wymienionych umowach. Natomiast Skarżąca nie wyraża zgody na uiszczanie wskazanej opłaty. Wskazano jednocześnie, że dochód w jej rodzinie nie uległ zmianie w porównaniu do ustalonego w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 16 października 2019 r. Decyzją z 25 lutego 2021 r. Burmistrz ustalił dla Skarżącej wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości 951,92 zł miesięcznie począwszy od października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz powołał się na art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. Następnie przedstawił sytuację majątkową Skarżącej wskazując, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R. K. Dochód w rodzinie wynosi 6.865,58 zł, co na osobę w rodzinie wynosi 3.432,79 zł miesięcznie. Powyższą sytuację dochodową ustalono podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 16 października 2019 r. Ustalono również, że bieżące opłaty w rodzinie wynoszą 1.359,64 zł. Ponadto rodzina ponosi na bieżąco wydatki związane z utrzymaniem i remontem domu, boryka się z problemami zdrowotnymi, jest pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów. Dalej organ wskazał, że brak jest podstaw do zwolnienia Skarżącej z partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS, podkreślając, że dotychczas nie ponosiła z tego tytułu żadnych opłat. Następnie organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji sposób obliczenia opłaty obciążającej Skarżącą wskazując, że koszt utrzymania w 2019 r. w DPS, ustalony przez Starostę [...] wynosi 3 760,00 zł. Opłata wnoszona przez pensjonariusza, ustalona na podstawie decyzji z 19 kwietnia 2018 r. wynosi 904,25 zł. Gmina wnosi opłatę w wysokości 2 855,75 zł, w tym opłatę dwóch pozostałych córek. Ustalono, że opłata którą winna uiszczać Skarżąca stanowi 1/3 część opłaty uiszczanej przez Gminę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że zaskarżona decyzja ustalająca wysokość opłaty jaką winna uiszczać Skarżąca odpowiada prawu. Skargę na decyzję Kolegium z 20 kwietnia 2021 r. wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z 29 lipca 2021 r., sygn. II SA/Go 615/21 - Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 25 lutego 2021 r. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie. Zdaniem Sądu przeprowadzając ponownie postępowanie w niniejszej sprawie zarówno Burmistrz, jak i Kolegium przeprowadziły je z naruszeniem wyżej wskazanego art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 110/20 Sąd I instancji oddalając sprzeciw Skarżącej od decyzji Kolegium z 3 lutego 2020 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia jej odpłatności za pobyt ojca w DPS i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wyraźnie wskazał, że w przypadku gdy kilka osób jest zobowiązanych do ponoszenia opłaty przez kilkoro zstępnych, tak jak w niniejszej sprawie, organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Sąd I instancji nadmienił przy tym, że Kolegium wyżej wymienioną wadę wskazało jako podstawę do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") i wydania decyzji kasacyjnej wobec faktu prowadzenia postępowania jedynie w stosunku do Skarżącej, z pominięciem innych osób zobowiązanych (sióstr Skarżącej). Dalej Sąd I instancji wskazał, że dokonując analizy akt sprawy, przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ zarówno I, jak i II instancji stwierdzić należało, że toczyło się ono tylko z udziałem Skarżącej, co znajduje również potwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji. Nadal organy prowadząc postępowanie pominęły siostry Skarżącej. Do akt administracyjnych dołączono jedynie zawarte przez te osoby umowy zawarte z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którymi zobowiązały się one uiszczać z tytułu pobytu ich ojca w DPS miesięczne raty odpowiednio w wysokości 600 zł i 700 zł poczynając od 1 lutego 2020 r. Sąd I instancji dodał przy tym, że ustalone w drodze umów opłaty stanowią w obu przypadkach kwoty mniejsze niż 1/3 kwoty obciążającej każdą z córek pensjonariusza domu pomocy społecznej. Nadto postępowanie dotyczące ustalenia wysokości opłaty obciążającej Skarżącą dotyczy okresu od października 2019 r. i toczy się od października 2019 r. Sąd I instancji podkreślił również, że w skardze Skarżąca podniosła, że wysokość dochodów jej rodziny w trakcie trwającego postępowania administracyjnego uległa zmianie - zmniejszeniu. Chodzi tutaj w szczególności o dochody jej męża, o zmniejszeniu których świadczy wystawiony na jego nazwisko PIT za rok 2020. Organ do powyższego zarzutu nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo powoływania się na tą okoliczność w toku postępowania. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 235 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie obu tych decyzji. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyższe wytyczne co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania, a w szczególności jego przeprowadzenia z udziałem sióstr Skarżącej, jako osób należących obok Skarżącej do kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jednocześnie organ winien rozważyć zwrócenie się do Skarżącej o złożenie oświadczenia, czy z uwagi na podnoszone w pismach okoliczności dotyczące jej sytuacji ekonomicznej, zdrowotnej składa wniosek, o którym mowa w art. 64 u.p.s., czy też są to jedynie okoliczności, które mają wpływ na ustalenie opłaty za pobyt ojca w DPS. W przypadku stwierdzenia, że jest to wniosek zgłoszony w trybie art. 64 u.p.s., organ winien rozważyć możliwość jego wyłączenia do oddzielnego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w części, tj. w jego pkt 1, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił sprzeciw Skarżącej. Zdaniem Skarżącej, Sąd I instancji podzielając stanowisko Kolegium uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Skarżącej przeprowadzenie całego postępowania i tak nie zmieni jej sytuacji majątkowej. Jej zdaniem, Sąd I instancji - nie ustosunkował się do tego, że organ nie odniósł się do żadnych podnoszonych przez Skarżącą okoliczności, tj. braku uwzględnienia otrzymywania dochodów przez współmałżonka w sposób nierytmiczny, sytuacji zdrowotnej, ekonomicznej oraz rodzinnej Skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że z art. 176 p.p.s.a. wynika obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, będący związany granicami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 3828/18, źródło CBOSA). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), uwzględniając przedmiot objęty kontrolą w zaskarżonym wyroku, powinien, przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1057/21, źródło CBOSA). Autor skargi kasacyjnej ograniczył się w petitum skargi kasacyjnej do przywołania art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz wskazania, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że przepis ten jest przepisem o charakterze wynikowym. Naruszenie przepisu wynikowego, jakim jest art. 138 § 2 k.p.a., jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił organ wydając decyzję. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanej w niej podstawy kasacyjnej, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnego wskazania, którym przepisom organ uchybił, wydając decyzję kasacyjną nie czyni zadość prawidłowo sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakichkolwiek przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ wydający decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów wynikowych nie mógł zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.