II SA/Gl 1002/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/216/2023/5734 w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 2 lutego 2023 r. nr [...].

Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. Burmistrz S. odmówił N. K. (dalej "strona", "skarżąca") całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt ojca M. K. w Domu Pomocy Społecznej w W. (dalej "DPS"). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. przepis art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 2266 ze zm). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z 14 sierpnia 2020 r. strona została zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w podanych w tej decyzji kwotach. Następnie zaś decyzją z dnia 28 sierpnia 2022 r. powyższe decyzja została zmieniona i ustalono inne wysokości opłat za okres od 1 października 2020 r. Organ I instancji przedstawił szczegółowe ustalenia dotyczące wysokości dochodu strony, podając ich wysokości w poszczególnych miesiącach w okresie od stycznia 2020 r. do grudnia 2022 r., przy czym w odniesieniu do każdego miesiąca wysokość dochodu została obliczona poprzez pomniejszenie wysokości wynagrodzenia strony o kwotę bieżących alimentów przekazywanych na rzecz ojca. Następnie w odniesieniu do każdego z tych miesięcy organ przedstawił analizę budżetu strony, wskazując każdorazowo kwotę pozostającą z uzyskanego wynagrodzenia po pomniejszeniu o alimenty, wydatki związane z mieszkaniem i zakupem żywności oraz koszty dojazdu strony do pracy. Z przeprowadzonej analizy organ I instancji wysnuł wniosek, że strona miałaby problem z uregulowaniem opłaty za pobyt ojca w DPS w miesiącu grudniu 2020 r., w którym wynagrodzenie było niskie a opłata ustalona na podstawie dochodu z poprzedniego miesiąca wysoka. W miesiącach, w których dochód był niższy od 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, nie ustalono opłaty strony ze względu na ustawowe zwolnienie. W pozostałych zaś miesiącach kwota pozostająca po uregulowaniu opłat jest na tyle wystarczająca, że pozwala na opłacenie opłaty za DPS i inne dodatkowe wydatki. W związku z tym w podsumowaniu decyzji organ I instancji stwierdził, że po dokonaniu przedstawionych przez skarżącą opłat dysponuje ona dochodem pozwalającym na zabezpieczenie jej potrzeb i regulowanie należności. Organ odniósł się także do podnoszonych przez stronę okoliczności, które jej zdaniem świadczył o trudnych relacjach z ojcem i w których upatrywała podstawy do zwolnienia jej z odpłatności. W tym zakresie organ stwierdził, że ojciec skarżącej nie zawsze prawidłowo wywiązywał się ze swoich powinności rodzicielskich. Jednak pomimo tego strona utrzymuje z nim kontakt i opłaca na jego rzecz alimenty. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Jednak decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a także przybliżył podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Następnie Kolegium przedstawiło poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne. Prezentując te ustalenia organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z ugodą sądową strona została zobowiązana do łożenia na rzecz ojca alimentów w wysokości 200 zł miesięcznie, a powództwo o alimenty na rzecz mieszkańca DPS nie zostało oddalone. Wskazało także na niespójność stanowiska strony, która z jednej strony podnosi, ze ojciec nie był dla niej dobrym rodzicem, a drugiej strony przyjęła na siebie obowiązek alimentacyjny i się z niego wywiązuje. Ponadto utrzymuje stały kontakt z ojcem, głównie telefoniczny, ale także i osobisty pomimo dużej odległości miejsc zamieszkania. W podsumowaniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, wedle którego brak jest obecnie podstaw do całkowitego zwolnienia strony z opłaty za pobyt ojca w DPS. Zaakcentowało przy tym, że głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). W skardze na powyższą decyzję strona wskazała na art. 64 ust. 3 i ust. 7 u.p.s. W tym kontekście podniosła, że utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, ponosi koszty utrzymania, opłaca koszty mieszkania i mediów oraz pomaga co miesiąc matce przebywającej w szpitalu [...] lub w ośrodku [...]. Zwróciła ponadto uwagę na znajdujące się w aktach sprawy zeznania i dowody, mające świadczyć o tym, że jej ojciec nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych wobec niej i jej rodzeństwa. Wskazała także na przemoc ze strony ojca oraz jego alkoholizm. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ponadto wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który odmówił skarżącej całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepis ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.") Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Z przytoczonego przepisu wynika uznaniowy charakter wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia o zwolnieniu osoby z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części. Oznacza to, że wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty. Nie oznacza to jednak dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Wyjaśnić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji w sprawie zwolnienia z przedmiotowej opłaty, a więc opartych na uznaniu administracyjnym, jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 u.p.s. wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Słusznie Kolegium wskazało, że głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Jednak organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, nie wziął pod uwagę, że analiza budżetu skarżącej przeprowadzona w odniesieniu do poszczególnych miesięcy i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczy sytuacji materialnej strony w przeszłości, przy czym w tamtym czasie na skarżącej nie ciążył się jeszcze obowiązek zapłaty kwot odpłatności w takiej wysokości, jaka wynika obecnie z decyzji zmieniającej. Pierwotnie wysokość opłat za pobyt ciążących na skarżącej określona była decyzją z 14 sierpnia 2020 r. Według tej decyzji od 1 czerwca 2020 r. na skarżącej ciążył obowiązek ponoszenia opłaty z pobyt w ojca w DPS w wysokości 29,97 zł miesięcznie. Jednak decyzja ta została zmieniona w drodze decyzji z 28 lipca 2022 r. Według tej nowej decyzji wysokość opłat ustalono (w sposób wsteczny) w kwocie 1146,43 zł za miesiąc październik 2020 i w zbliżonych w kwotach w miesiącach listopadzie i grudnia 2020 r. W następnych miesiącach począwszy od kwietnia 2021 r. do maja 2021 r. ustalono opłatę miesięczną po 556,14 zł. Zaś od kwietnia 2021 r. do listopada 2021 r. w kwotach w przedziale od 118,25 zł do 595 zł miesięcznie. Dalej od stycznia 2022 r. do lutego 2022 w kwocie 203,87 zł miesięcznie, za marzec 2022 w kwocie 202,76 zł, za maj 2022 w kwocie 637,75 zł, a w następnych miesiącach począwszy do czerwca 2022 r. w kwocie 42,44 zł miesięcznie. Przyjęte przez organ, podczas analizy budżetu skarżącej, podejście byłoby uzasadnione, gdyby od samego początku na skarżącej ciążył obowiązek ponoszenia odpłatności w takich kwotach, jakie obecnie wynikają z decyzji zmieniającej. Tymczasem dopiero na skutek decyzji zmieniającej skarżącej z mocą wsteczną w istotny sposób zwiększono kwoty odpłatności. W istocie zatem wraz z uzyskaniem przez decyzję zmieniającą atrybutu ostateczności na skarżącą nałożono skumulowany obowiązek zapłaty łącznej kwoty ponad 7.000 zł. Oparte więc o obecne kwoty odpłatności rozważanie, czy skarżąca mogła regulować te należności, (czyli tak jakby skarżąca od samego początku znała ich wyższą wysokość wynikającą z decyzji zmieniającej wydanej w dniu 28 lipca 2022 r.) jest działaniem dalece zawodnym, gdyż jedynie pozornie opiera się na rzeczywistej sytuacji materialnej zobowiązanej. Zamiast rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej organy rozważały wyłącznie jej sytuację hipotetyczną, która nie może stanowić punktu odniesienia. Rozważyły bowiem jaką kwotą dysponowałaby skarżąca gdyby w poszczególnych miesiącach obowiązywały obecnie ustalone kwoty odpłatności. Tymczasem w poszczególnych miesiącach, w których organ przeprowadzał analizę skarżąca miała wiedzę wyłącznie o odpłatności za pobyt ojca w DPS w kwocie pierwotnej, która wynosiła 29,97 zł miesięcznie. Nie można więc oczekiwać od skarżącej, aby przewidywała przyszłą zmianę wysokości odpłatności i w związku z tym, w okresie objętym przeprowadzoną przez organ analizą jej budżetu, czyniła oszczędności na poczet skumulowanych płatności, które powstaną po wydaniu decyzji zmieniającej. Należy przy tym zauważyć, że jak zeznała skarżąca, nie posiada ona oszczędności. Oznacza to, że środkami, które organ uwzględnił w analizie budżetu skarżąca już nie dysponowała. Tym samym sięganie do kwot, które w przeszłości znajdowały się w jej dyspozycji w istocie nic nie wnosi z punktu widzenia ustalenia sytuacji materialnej skarżącej. Prawidłowe postępowanie organu powinno było polegać na wyliczeniu aktualnej w dacie orzekania (o wniosku o zwolnienie) wysokości zadłużenia skarżącej z tytułu niezapłaconych opłat za pobyt ojca w DPS. Kwota ta powinna zostać skonfrontowania z aktualną na tamten czas sytuacją materialną skarżącej z ewentualnym uwzględnieniem przewidywanych na przyszłość jej możliwości zarobkowych. Dopiero po takim zestawieniu organ, znając rzeczywistą skalę trudności jakich strona doświadczy w spłacie opłat za pobyt w DPS, mógł przystąpić do rozważania, czy w ramach przysługującego mu uznania skorzystać z możliwości wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia z odpłatności. Rozważając możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej organy powinny były ustalić także i to, czy za takim zwolnieniem przemawiać może podnoszone przez skarżącą nienależyte wykonywanie przez jej ojca obowiązków rodzicielskich oraz inne wskazywane przez skarżącą jego negatywne zachowania. Należy bowiem pamiętać, że zawarty w art. 64 u.p.s. katalog okoliczności mogących przemawiać za zastosowaniem zwolnienia, o którym mowa w tym przepisie, nie ma charakteru zamkniętego i wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę słowem "w szczególności". W związku z tym należy zauważyć, że odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą negatywnych zachowań jej ojca, Kolegium zbyt duże znaczenie nadało temu, że skarżąca w ramach ugody sądowej zobowiązała się uiszczać na rzecz ojca alimenty, a także temu, że utrzymuje ona obecnie kontakt z ojcem, w tym także osobisty kontakt pomimo dużej odległości miejsc zamieszkania. W tym zakresie Kolegium dopatrzyło się niespójności w stanowisku skarżącej. Zdaniem jednak Sądu takie podejście Kolegium nie sposób uznać za prawidłowe. Nie są bowiem znane powody, dla których skarżąca w drodze ugody sądowej wzięła na siebie obowiązek uiszczania na rzecz ojca alimentów w wysokości 200 zł miesięcznie. Powodów tych nie ujawnia się w protokole sporządzanym przed sądem w związku z zawarciem ugody. Za jej zawarciem mogą zaś przemawiać różne względy, w tym choćby dążenie do zakończenia stanu niepewności, z jakim wiąże się postępowanie sądowe. W konsekwencji powołując się na fakt ugody sądowej nie można skutecznie podważać twierdzeń skarżących dotyczących wcześniejszego negatywnego zachowania jej ojca. To samo dotyczy obecnych kontaktów skarżącej z ojcem. Zdaniem Sądu nie stoją one z góry na przeszkodzie uznaniu za prawdziwe twierdzeń skarżącej, dotyczących wcześniejszej negatywnej postawy ojca względem jej osoby i nie wykluczają możliwości powoływania się na te zachowania jako argumentu mającego przemawiać za zwolnieniem z odpłatności. Okoliczność, że dana osoba utrzymuje kontakt z ojcem, czy matką, pomimo ich negatywnych zachowań z przeszłości, w tym rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych, nie oznacza że taka osoba traci możliwości powoływania się na takie negatywne zachowania jako przesłankę zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 64 u.p.s. Przyjęcie odmiennego zapatrywania oznaczałoby m.in. że tylko osoby, które zerwały kontakt z rodzicem umieszczonym w DPS i konsekwentnie tego kontaktu nie nawiązują, mogą powoływać się na negatywne zachowania rodzica (w tym wprost wskazane w art. 64 u.p.s.). Takiego zaś zapatrywania zdaniem Sądu zaakceptować nie można. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że ustalając sytuację materialną skarżącej jako jeden z istotnych determinantów zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 64 u.p.a., a także ustalając i oceniając okoliczności mające świadczyć o negatywnych zachowaniach ojca względem skarżącej, organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji tych naruszeń przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przystąpiły do rozważania, czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki pozwalające na zwolnienie jej z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Wskazane zaś naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy dopuściły się naruszenia art. 64 u.p.s. poprzez odmowę udzielenia zwolnienia pomimo nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny zasadności zastosowania zwolnienia z odpłatności, o której mowa we tym przepisie. Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym również uchybienie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie 64 u.p.s., w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku Kolegium w tym zakresie i braku żądania strony skarżącej o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.