I OSK 2037/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1061/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1061/23 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej "u.ś.r." w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię, bez rzeczywistego uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, skutkującą błędnym przyjęciem, że opiekunowi, mającemu ustalone prawo do emerytury, pobierającemu świadczenie emerytalne nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonego przepisu winna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku o jego niezgodności z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na niedopuszczalność różnicowania sytuacji osób, które pobierając świadczenie emerytalne świadomie rezygnują z pracy zarobkowej w celu świadczenia osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną z osobami, którym świadczenie emerytalne nie przysługuje; 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy będące przedmiotem sprawy decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; 3) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać jednakże należy na okoliczności występujące w niniejszej sprawie, które przedstawiały się następująco. Na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P. K. na okres od 2 kwietnia 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, mając na uwadze regulację art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zmienił decyzję własną z dnia 23 lutego 2021 r. i przedłużył skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 31 marca 2023 r. skarżący poinformował, że na jego wniosek z dnia 24 lutego 2023 r. przyznano mu prawo do emerytury od dnia 1 lutego 2023 r. Wobec powyższego organ I instancji zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o wskazanie rodzaju pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego oraz okresu jego pobierania i wszczął postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych Prezydenta Miasta Bydgoszczy przyznających świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, działając na podstawie art. 163, art. 104 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uchylił od dnia 1 kwietnia 2023 r. decyzję własną z dnia 23 lutego 2021 r. zmienioną decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, że skarżący od dnia 1 lutego 2023 r. posiada ustalone prawo do emerytury, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. W takiej sytuacji art. 32 u.ś.r pozwala uchylić decyzję przyznającą świadczenie bez zgody strony. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1 decyzji) oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r. zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2023 r. (pkt 2 decyzji). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie wynika, że ustalenie prawa do emerytury w trakcie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę pozwalającą na uchylenie prawa od tego świadczenia. Treść powyższego przepisu należy odczytywać w zestawieniu z innymi przepisami, tj. art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2023 r., w uzasadnieniu wskazując że w sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do zmiany stanu faktycznego mającego wpływ na przysługujące skarżącemu uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżący od dnia 1 lutego 2023 r. ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. W skardze kasacyjnej jej autor stwierdził, że została ona oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a zatem zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże z ich treści jak i uzasadnienia wynika, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnośnie istnienia negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z ustalonym od dnia 1 lutego 2023 r. na rzecz strony prawem do świadczenia emerytalnego. W ocenie A. K. wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bez rzeczywistego uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, skutkowała błędnym przyjęciem, że opiekunowi, mającemu ustalone prawo do emerytury, pobierającemu świadczenie emerytalne nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. W skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutów odnoszących się do poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ustaleń faktycznych, że skarżący od dnia 1 lutego 2023 r. ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, którego nie zawiesił. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi niewątpliwie do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko w tym zakresie uległo jednakże zmianie, dając prymat dyrektywom wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jak wskazywano, literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 563/21, z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 544/21, z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21, z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1072/21, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1166/21, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1562/21 oraz z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1590/21). Wskazać również trzeba, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)." W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się we wskazanym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.". Zawieszenie prawa do emerytury (renty), zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1410/24, z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1858/23, z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2886/23 oraz z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1806/24 i I OSK 1858/24). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 773/21 wyjaśniono, że osoba która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro skarżący ma ustalone prawo do świadczeń emerytalnych, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem konkluzją i stanowiskiem Sądu I instancji, który obszernie i jednoznacznie wyjaśnił, że negatywną przesłanką przyznania spornego świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie była okoliczność niezłożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W takich okolicznościach zasadne było zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest wobec powyższego na nieprawidłowym założeniu, co pozbawia go waloru skuteczności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia również, że proponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadziłaby do nierównego traktowania obywateli, umożliwiałaby bowiem pewnej grupie opiekunów osób niepełnosprawnych korzystanie zarówno ze świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem opiekunowie rezygnujący z zatrudnienia mogliby korzystać wyłącznie ze świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.