I OSK 2032/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 120/23 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3314/2022/18510 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego postanowił: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć w sprawach o sygnaturach akt: I OPS 2/24 i I OPS 1/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 120/23 oddalił skargę K.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 listopada 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3314/2022/18510, którą utrzymano w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z 28 października 2022 r., nr DŚR.5111.1419.2022.DO.328949..18.MAKU o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Jak ustalono, skarżąca z osobą, nad którą sprawuje opiekę, jest spokrewniona w linii bocznej w drugim stopniu (rodzeństwo). Wobec tego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jednakże skarżąca nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu i tym samym nie są spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r."). Matka osoby niepełnosprawnej nie żyje, natomiast jej ojciec żyje i legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz nie został nigdy pozbawiony władzy rodzicielskiej (władza ta została mu ograniczona postanowieniem sądu z dnia 19 lipca 2011 r.). Z oświadczenia skarżącej wynika natomiast, że sprawuje nad bratem opiekę od ponad 12 lat, ojciec jest alkoholikiem, nie sprawuje opieki nad synem, choruje na [...] i nie jest możliwe sprawowanie opieki przez niego. Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż osoba zobowiązana w pierwszej kolejności, tj. ojciec osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy podkreśliły, że ustawodawca w art. 17 ust. 1a u.ś.r. wyraźnie uzależnił możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki od spełnienia określonych warunków. W szczególności zaś od warunku określonego w pkt 1, tj. że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zdaniem skarżącej nie należy opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., a na wykładni celowościowej tych przepisów. Celem wskazanej regulacji jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Nie można zatem pominąć art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd I instancji przyjął, że do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z regulacji tej wynika m. in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność, że nie jest on w stanie ze względu na swój stan zdrowia oraz nadużywanie alkoholu wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego wobec syna nie ma prawnego znaczenia. W kwestii wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Sąd I instancji odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować, podczas gdy zastosowanie właściwej wykładni prowadziłoby do uznania, że skarżącej, która faktycznie opiekuje się bratem, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa słuszny pogląd, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W ocenie skarżącej, zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanej w dalszej kolejności - względem brata, co czyni ją osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a akceptacja takiej wykładni naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podstawa do zawieszenia wskazana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu wiadomym jest z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., postanowieniem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt: II SA/Po 460/24, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej u.ś.r.), stanowi wyłącznie legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale zachodzą w stosunku do niego przesłanki uzasadniające przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego, wskazujące, iż z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?". Powyższe zagadnienie prawne zostało zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 2/24. Ponadto, pod sygn. akt I OPS 1/25 zarejestrowane jest zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 903/23: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, zm. poz. 1265 - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, zwłaszcza gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki ukończył 75 lat (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r.)?". Również w tym przypadku podstawę prawną postanowienia stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udzielenie odpowiedzi na przedstawione powyżej zagadnienie prawne może mieć znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W obu przypadkach, przedstawiając wskazane zagadnienie prawne, składy orzekające nie podzieliły stanowiska zajętego w pkt 2 uchwały siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, zgodnie z którym: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Uchwała o sygn. I OPS 2/22 została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, mający na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia? Udzielając odpowiedzi, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale przyjął, że: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Jakkolwiek przedstawione zagadnienia dotyczą kwestii rozstrzygniętej w punkcie drugim uchwały, odnoszącym się do przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to w każdym z przypadków objętych uchwałą I OPS 2/22 zachodzi taka sama okoliczność, jaką jest legitymowanie się przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta przesłanka występuje zarówno w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu przed 1 stycznia 2024 r., jak i w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i wyznacza kolejność dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak przyjęto w uchwale I OPS 2/22. W tej sytuacji rozstrzygnięcia podjęte przez skład powiększony NSA w sprawach I OPS 2/24 i I OPS 1/25 mogą mieć znaczenie także dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu podjęcia rozstrzygnięć w sprawach o sygn. akt: I OPS 2/24 i I OPS 1/25.