I OSK 203/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1267/23 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr DO.1.7614.218.2023.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2023 r. IV SA/Wa 1267/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 13 kwietnia 2023 r. nr DO.1.7614.218. 2023.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 lutego 2023 r. nr WS-IV.7533.1.8415.2013.UG; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: przepisy wprowadzające), poprzez wadliwe uznanie, iż organ orzekający błędnie ocenił dostępny w aktach materiał dowodowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, przez co wydane rozstrzygnięcie zostało podjęte przedwcześnie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 przepisów wprowadzających jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno- kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa określająca areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 9. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. II. prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie także, mimo bardzo rozbudowanych zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jej istota sprowadza się do kilku kwestii procesowych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku prawa własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konkluzji swoich rozważań Sąd I instancji przyjął, że obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia czynności, twierdzenia skarżącej gminy co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym są uzasadnione, wojewoda powinien zlecić we własnym zakresie i na własny koszt, w ramach powszechnej znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego, sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wydać decyzję deklaratoryjną w zgodzie z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, po zbadaniu wystąpienia pozostałych przesłanek. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą właśnie tego zagadnienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, skoro w interesie strony jest potwierdzenie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, to przestrzenne granice zajęcia takiej nieruchomości pod drogę publiczną powinna wykazać strona stosownym dokumentem geodezyjnym. Brak takiego dokumentu powoduje, zdaniem organu, brak wykazania zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. W tle tego sporu jest jeszcze kwestia tego, kto powinien ostatecznie ponieść koszty mapy, która miałaby być podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz czy taka mapa w ogóle powinna stanowić część decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających. Zagadnienie o podobnym charakterze było już rozstrzygane w orzecznictwie NSA na tle uwłaszczenia PKP z mocy prawa prawem użytkowania wieczystego do gruntu, gdzie sporne było "określenie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji podziałowej, niezbędnej (zdaniem organów i Sądu I instancji) do ustalenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a następnie rozpatrzenia żądania" (zob. np. wyrok NSA z 30 lipca 2025 r. I OSK 1986/23, LEX nr 3950668). W powołanym wyroku przyjęto m.in., że "W myśl art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Zatem w sytuacji, gdy część dotychczasowej nieruchomości z mocy prawa zostaje objęta prawem użytkowania wieczystego (art. 34 u.k.PKP) w następstwie ewentualnego uwzględnienia wniosku PKP w ramach decyzji uwłaszczeniowej - wyłączony zostaje obowiązek uzyskania odrębnej decyzji zatwierdzającej podział takiego gruntu, na rzecz zatwierdzenia go przez organ uwłaszczeniowy w akcie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego." W niniejszym przypadku przesadza o tym wprost art. 73 ust. 3a przepisów wprowadzających. Dalej w powołanym wyroku NSA z 30 lipca 2025 r. podniesiono, że "Niewątpliwie powinnością wnioskodawcy jest wykazanie, w odniesieniu do jakiego obszaru gruntu wystąpił skutek w postaci nabycia własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Twierdzenia wnioskodawcy co do granic gruntu, którego własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, muszą być zweryfikowane w toku postępowania uwłaszczeniowo-podziałowego. Zadaniem organu w tego rodzaju sprawach jest zatem ustalenie tych granic. Dopiero na podstawie ustaleń organu dotyczących tej kwestii możliwe jest sporządzenie podziału. Tak więc organ uwłaszczeniowy i jednocześnie posiadający kompetencję dokonania podziału z art. 96 ust. 1b u.g.n. przesądza o ewidencyjnych granicach powstałej wskutek podziału ("nowej") nieruchomości. Należy podkreślić, że w postępowaniu uwłaszczeniowo-podziałowym jest przede wszystkim rozstrzygana sprawa uwłaszczeniowa, natomiast uprawnienia organu uwłaszczeniowego w zakresie podziału nieruchomości są pochodną sprawy uwłaszczeniowej i aktualizują się dopiero w przypadku ustalenia, że wprawdzie użytkowanie wieczyste zostało nabyte z mocy prawa, ale stwierdzenie tego skutku wymaga dokonania podziału nieruchomości. Koszty przygotowania takiego podziału i ewentualne obciążenie nimi strony postępowania stanowią osobne zagadnienie, które nie może być rozstrzygnięte w ramach obecnej skargi kasacyjnej." Mutatis mutandis ocenę tę przenieść można w całości do okoliczności niniejszej sprawy dodając, że "to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7). Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte - z urzędu czy na wniosek strony. Na organie spoczywa zatem w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Równocześnie na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07). Nieprzedstawienie przez stronę dowodu na określoną okoliczność podnoszoną przez tę stronę oznacza, że organ nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale powinien poszukiwać innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero jeżeli takich dowodów nie ma, organ może przyjąć, że nieprzedstawienie przez stronę dowodu pociąga za sobą skutki negatywne dla strony" (wyrok NSA z 18.07.2024 r. I OSK 389/23, LEX nr 3755235). Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać w całości za nieusprawiedliwione. Organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł poprzestać na wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego o mapę z projektem podziału, ale powinien zlecić biegłemu geodecie sporządzenie mapy podziałowej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami organu dotyczącymi granic zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. Nie było zatem podstaw do przyjęcia przez organ, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości lub jej części. O związanych z tym ewentualnych kosztach postępowania nie może natomiast przesadzać sąd administracyjny, zanim nie orzeknie o tym właściwy organ. Przesadzenie przez Sąd I instancji tej ostatniej kwestii należy uznać co najmniej za przedwczesne, co nie zmienia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, co do pozostałych motywów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.