I OSK 2029/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2029/23 w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1709/22 w sprawie ze skargi Z. S. i J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2022 r. nr NWXIV.7581.2.31.2022 w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia oddalić wniosek o wykładnię wyroku

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 2029/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1709/22 (dalej wyrok II SA/Gl 1709/22) w sprawie ze skargi Z. S. i J. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2022 r. nr NWXIV.7581.2.31.2022 w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (k. 99, 107-111v akt I OSK 2029/23). Pismem z dnia 25 lutego 2026 r. (dalej Wniosek) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) wniósł o wykładnię wyroku z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 2029/23 (dalej wyrok I OSK 2029/23), motywując to wątpliwościami co do jego treści, przez wyjaśnienie sposobu, w jaki go wykonać: "czy ustalenie w rozpoznawanej sprawie winno obejmować całość przejętej nieruchomości, czy też ograniczać się do tej części nieruchomości, która została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, tj. pod budowę dróg". W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podniósł, że wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ściśle powiązane z realizacją celów publicznych, zdefiniowanych w art. 6 [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), dalej] ugn. W tym znaczeniu słuszne wydaje się ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jedynie za tę część nieruchomości przejętej na rzecz Państwa na mocy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1958 r. nr 31 poz. 138, zm. z 1961 r. nr 7 poz. 47 i nr 32 poz. 159), dalej utbdj], która w rzeczywistości została przeznaczona na realizację celów publicznych (tj. z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, które odpowiadają dzisiejszym celom określonym w art. 6 ugn"; k. 136-137v akt I OSK 2029/23; s. 2 akapit 1 Wniosku). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania (M. Jędrzejewska, aktualizacja J. Gudowski w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer t. II, 2016, s. 657, uw. 6 do art. 352; postanowienie NSA z 26.7.2001 r. II SAB 57/98, Lex 75533). Wykładnia orzeczenia nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia. Nie może zmierzać do zmian merytorycznych polegających na reinterpretacji uzasadnienia czy jego poszerzeniu o inne elementy istotne zdaniem wnioskodawcy. Wniosek o wykładnię nie może zmierzać do polemiki ze stanowiskiem sądu orzekającego w sprawie i wskazaniami co do dalszego postępowania (postanowienie z 13.3.2012 r. II GSK 1121/11, Lex 1145479). Potrzeba wyjaśnienia treści sentencji wyroku bądź jego uzasadnienia zachodzi wówczas, gdy jest ono niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Strona wnioskująca o wykładnię orzeczenia ma obowiązek wskazać, które konkretne elementy sentencji wyroku lub jego uzasadnienia są dla niej niezrozumiałe bądź nasuwają określone wątpliwości i dlaczego. Wyjaśnienie wątpliwości nie może przy tym prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 22.1.2015 r. II OZ 22/15, Lex 1628848). Istotą wykładni jest usunięcie wątpliwości dotyczących treści wyroku, w tym zakresu powagi rzeczy osądzonej, a przede wszystkim skutków, jakie ten wyrok ma wywołać, a nie ich zmiana czy odmienne rozumienie (B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2024, s. 543, uw. 2 do art. 158 ppsa). Uwzględnienie wniosku o wykładnię wyroku/postanowienia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do stanowiska sądu zawartego w rozstrzygnięciu lub uzasadnieniu. Za taką wątpliwość nie mogą być uznane odpowiedzi na pytania skierowane do sądu w związku z koniecznością merytorycznego załatwienia sprawy (postanowienia NSA z: 10.2.2012 r. I OZ 78/12; 21.11.2012 r. I GSK 111/12; 5.3.2014 r. II GSK 1310/12; 19.3.2014 r. II OW 67/13; 17.5.2022 r. III OZ 35/22, cbosa). Uwzględnienie wniosku może nastąpić jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, a nie ma stanowić udzielania odpowiedzi na kreowane przez stronę pytania (postanowienia NSA z: 17.3.2015 r. II GZ 896/14; 8.7.2014 r. I OSK 3043/13; 10.2.2012 r. I OZ 78/12; 5.3.2014 r. II GSK 1310/12, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2025, s. 871, nb 2 do art. 158). W ramach wykładni wyroku nie jest dopuszczalne formułowanie przez sąd dodatkowych powodów podjętego rozstrzygnięcia, bądź zmiana uprzednio wskazanych motywów, jak również prowadzenie jakiejkolwiek polemiki w tych kwestiach, a także tłumaczenie powodów przyjętego sposobu rozstrzygnięcia (postanowienie WSA w Warszawie z 17.4.2008 r. III SA/Wa 2015/07, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 419, uw. 5 do art. 158 ppsa; takoż postanowienia NSA z: 17.3. 2015 r. II GZ 896/14; 21.6.2011 r. I GSK 970/09; postanowienie WSA w Warszawie z 17.4.2008 r. III SA/Wa 2015/07). W ramach wykładni nie mieści się żądanie uzyskania wyjaśnień co do dalszego prowadzenia postępowania (postanowienia NSA z: 20.10. 2017 r. II GSK 302/17; 9.1.2008 r. II OZ 1364/07; 27.11.2014 r. I OZ 1097/14; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 872-873, nb 5, 8 do art. 158 ppsa). W kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do dokonania wykładni wyroku I OSK 2029/23. Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem I OSK 3326/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 246/19 w sprawie ze skargi Z. S. i J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 lutego 2019r. nr NWXIV.7581.2.52.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnogórskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 13 listopada 2018 r. nr GN.6821.1.14.2018; 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Z. S. i J. S. solidarnie kwotę 1137 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GN.6821.1.14.2018 (dalej decyzja z 14 czerwca 2021 r.) Starosta Tarnogórski odmówił ustalenia odszkodowania ze względu na brak podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia. Ostateczną decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.2. 27.2021 (dalej decyzja z 18 sierpnia 2021 r.) Wojewoda Śląski uchylił decyzję z 14 czerwca 2021 r. wskazując na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. I OSK 3326/19, który ostatecznie przesądził, że przysługuje obecnie odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przejętą w trybie art. 11 utbdj, a jego ustalenie winno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. W kontrolowanej sprawie istotne było, że Starosta Tarnogórski (dalej Starosta) merytoryczną decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr GN.6821.1.14.2018 (dalej decyzja z 12 sierpnia 2022 r.), po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r. I OSK 3326/19 (dalej wyrok I OSK 3326/19) i po ostatecznej decyzji Wojewody z 18 sierpnia 2021 r., w sprawie z wniosku Z. S. i J. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni: 0,1453 ha położonej w T., stanowiącej 33% ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonej w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,4403, objętej KW nr [...], ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości: 144.287,50 zł, w tym na rzecz: J. S. (3/16 części udziału w spadku) w wysokości; 61.837.50 zł; J. S. i Z. S. we wspólności ustawowej małżeńskiej (1/4 część udziału w spadku) w wysokości: 82.450.00 zł, którego wysokość została ustalona na podstawie opinii biegłego J. O., sporządzonej w formie operatu szacunkowego w dniu 2 kwietnia 2022 r., określającego wartość rynkową prawa własności przedmiotowego gruntu. Wyrokiem z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1709/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Z. S. i J. S. trafnie uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2022 r. nr NWXIV.7581.2.31.2022, którą to decyzją Wojewoda, powołując art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, po rozpatrzeniu odwołania Gminy T.: uchylił zaskarżoną decyzję z 12 sierpnia 2022 r. w całości i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżących z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa gruntu o powierzchni 0,1453 ha, stanowiącej 33% ogólnej powierzchni nieruchomości (0,4403 ha) położonej w T., oznaczonej w dniu przejęcia jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Wyrok I OSK 2029/23 zapadł w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku II SA/Gl 1709/22. Wojewoda w skardze kasacyjnej postawił wyrokowi II SA/Gl 1709/22 tylko 2 zarzuty - naruszenia: 1. prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej ugn) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę przyznawania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zm. 803 - tempus regit actum - uw. NSA, dalej] ppsa przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w wyroku NSA z 21 lipca 2020 r. I OSK 3326/19 przesądza o zasadności roszczeń odszkodowawczych stron i o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jako samodzielnej podstawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z treści wskazanego orzeczenia (k. 68-70v akt I OSK 2029/23). Stwierdziwszy, że w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2029/23 nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 193 zd. pierwsze ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadził swą dalszą wypowiedź tylko do rozważań zmierzających do oceny zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie nie przedstawił własnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 112 ust. 2 ugn. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw prawnych, by rozważać, czy na organie ciążył obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 11 utbdj, będąc związanym wyrokiem I OSK 3326/19. Skarżący kasacyjnie nietrafnie uznał, że art. 153 ppsa jest przepisem postępowania, mimo że jest on przepisem materialnoprawnym i winien być podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2006 r. IV SA 1756/06, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M Grzywacza - op. cit., s. 851 nb 7 do art. 153 ppsa). Wnioskodawca niekonsekwentnie pragnie zawęzić zakres rozstrzygnięcia o obowiązku odszkodowawczym jedynie "za tę część nieruchomości przejętej na rzecz Państwa na mocy ustawy z [22 maja - uw. NSA] 1958 r., która w rzeczywistości została przeznaczona na realizację celów publicznych (tj. z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, które odpowiadają dzisiejszym celom określonym w art. 6 ugn"; s, 2 akapit 1 Wniosku). Jeśli Wojewoda tak rozumiał (nietrafnie) istotę rozstrzygnięcia zawartego w wyroku I OSK 3326/19 (art. 153 ppsa), to winien był decyzją 6 października 2022 r. orzec merytoryczno-reformatoryjnie - utrzymując decyzję I instancji w części przyznającej odszkodowanie za tę część nieruchomości, która przeznaczona została pod drogi publiczne, zaś uchylając decyzję z 12 sierpnia 2022 r. w części, której Starosta przyznał skarżącym odszkodowanie za tę część nieruchomości, która przeznaczona została do rozdysponowania przez organ administracji państwowej. Takie zastosowanie art. 11 utbdj stanowiło bowiem wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn. Takiej decyzji Wojewoda jednak nie wydał. Brak w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów, jak i uzasadnienia, w których Wojewoda opowiadałby się za taką właśnie wykładnią prawa. W świetle jednoznacznego wyroku I OSK 332619 i ostatecznej decyzji Wojewody z 18 sierpnia 2021 r., brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę decyzji z 6 października 2022 r. W żaden sposób art. 8 § 2 kpa nie przemawiał za uwzględnieniem Wniosku Wojewody. Wnioskodawca nie wskazał, wbrew utrwalonemu orzecznictwu i spójnemu stanowisku doktryny, które konkretne elementy sentencji wyroku lub jego uzasadnienia są dla niego niezrozumiałe bądź nasuwają określone wątpliwości i dlaczego. Zarówno sentencja wyroku I OSK 2029/23, jak i jego pogłębione uzasadnienie, są jasne. Jasna jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w sposób wiążący dla organów (art. 153 ppsa). Brak jakichkolwiek wątpliwości, że wykonanie wyroku I OSK 2029/23 wymaga ustalenia odszkodowania w rozpoznawanej sprawie za całość przejętej nieruchomości. Wniosek Wojewody stanowi polemikę z aktem subsumcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego nie służy instytucja wykładni wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 158 w zw. z art. 193 ppsa, należało orzec jak w sentencji.