I OSK 1175/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 762/22 w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SN-III.7570.12.2022.15 w przedmiocie ustalenia odszkodowana za przejęte prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz S.J. kwotę 9127 (dziewięć tysięcy sto dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 762/22, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy [...], w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 24 sierpnia 2022 r., nr SN-III.7570.12.2022.15 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości; w pkt II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 7454 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Poznański decyzją z 27 czerwca 2012 r., nr 09/2012, w pkt I zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy [...] polegającej na rozbudowie ulicy [...] w [...] w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego, zlokalizowanej m. in. na części działki nr [...], z arkusza mapy 19, w obrębie [...]; w pkt II zatwierdził projekt podziału działki nr A, na dwie nowe działki nr B i C. Pierwsza z nich, jako przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej, przeszła ex lege na własność Gminy [...]. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 17 sierpnia 2012 r., nr IR-III.7821.11.2012.4. Starosta Poznański decyzją z 19 stycznia 2022 r., nr GN.N.683.74.2012, w pkt I ustalił na rzecz S.J., M.J., P.B., M.J. oraz małoletniej N.S. odszkodowanie w kwocie 86.145 zł za przejęte na rzecz Gminy [...] prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. 0,0711 ha; w pkt II ustalone odszkodowanie powiększył o kwotę 5% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z 25 października 2021 r. do kwoty 90.452,25 zł; w pkt III odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S.J., M.J., P.B., M.J. oraz małoletniej N.S. w kwocie 119.192 zł za nakład budowlany (utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami) zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S.J., kwestionując prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie wyceny 1m2 gruntu oraz nie zgadzając się z odmową ustalenia odszkodowania na jego rzecz za utwardzenie jezdni kostką betonową z obrzeżami, zlokalizowanej na nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 24 sierpnia 2022 r., nr SN-III.7570.12.2022.15, uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości oraz: 1. ustalił na rzecz S.J., M.J., P.B., M.J. oraz małoletniej N.S. odszkodowanie w kwocie 205.337 zł za przejęte na rzecz Gminy [...] prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr B o pow. 0,0711 ha, zapisanej obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...] (poprzednio w KW nr [...]), jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej, ulicy [...] w [...] w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego - w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (1Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), 2. ustalone w pkt 1 odszkodowanie powiększył o kwotę 5% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z 25 października 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A.W. do kwoty 215.603,85 zł z tytułu wydania nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, 3. orzekł, że ustalone w pkt 1 i powiększone w pkt 2 odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, w następujący sposób: - na rzecz S.J. za 5/6 (20/24) udziału w kwocie 179.669,87 zł, - na rzecz M.J. za 1/24 udziału w kwocie 8.983,49 zł, - na rzecz P.B. za 1/24 udziału w kwocie 8.983,49 zł, - na rzecz M.J. za 1/24 udziału w kwocie 8.983,49 zł, - na rzecz małoletniej N.S. za 1/24 udziału w kwocie 8.983,49 zł - odszkodowanie należne małoletniej zostanie wypłacone na rzecz P.J. będącej przedstawicielem ustawowym dziecka. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że szczegółowa analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazuje, że operat szacunkowy z 25 października 2021 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A.W. nie zawiera wad powodujących jego dyskwalifikację, a w związku z tym może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w swojej treści jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Biegła wyjaśniła dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech. Wojewoda podzielił zawarte w odwołaniu stanowisko S.J., że odszkodowanie powinno przysługiwać także za nakłady w postaci utwardzenia jezdni kostką betonową z obrzeżami. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującą na gruncie polskiego prawa zasadą superficies solo cedit, nakłady dokonane na gruncie nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności (co doznaje pewnych wyjątków jedynie w nielicznych przypadkach w zakresie użytkowania wieczystego, władania gruntem przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne czy wyodrębnienia lokali mieszkalnych w budynku). W zaistniałym stanie rzeczy nakłady budowlane stały się własnością współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, niezależnie od tego, kto je tam posadowił. Gmina, z uwagi na swoje zaniedbania, władała gruntem bezumownie, pomimo że winna była już wcześniej doprowadzić do jego nabycia. Dokonała zatem w złej wierze nakładów na cudzej rzeczy i hipotetyczne, albowiem obecnie przedawnione, roszczenie o ich zwrot mogłaby kierować jedynie na drodze cywilnej. Z tego względu odszkodowanie powinno zostać wypłacone również za nakłady w postaci utwardzenia jezdni kostką betonową z obrzeżami. Na decyzję Wojewody Wielkopolskiego Wójt Gminy [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości to, że na skutek wydania decyzji z 27 czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr B, powstała na skutek podziału działki nr A, która dotychczas stanowiła własność M.J. i S.J. (a następnie ich spadkobierców), stała się własnością Gminy [...]. Przedmiotem sporu w sprawie nie jest operat szacunkowy z 25 października 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.W., która określiła wartość przysługującego odszkodowania na łączną kwotę 205.337 zł (w tym 86.145 zł tytułem wartości gruntu działki nr B oraz 119.192 zł tytułem wartości nakładów budowlanych – utwardzenia jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami). Nie są kwestionowane ustalenia poczynione przez biegłego, a jedynie możliwość przyznania spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli nieruchomości odszkodowania w kwocie 119.192 zł tytułem wartości nakładów budowlanych na utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami, albowiem wydatki te, w latach 1994-1998, poniosła Gmina [...], a nie ówcześni właściciele nieruchomości. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że operat szacunkowy z 25 października 2021 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Operat ten zasadnie został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił podstawę ustalenia odszkodowania. Sąd, odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdził, że wypłata spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli nieruchomości odszkodowania obejmującego także wartość nakładów budowlanych poniesionych przez Gminę [...] na utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami przeczyłaby zasadzie sprawiedliwości społecznej, a także nie stanowiłaby "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Gmina [...] władała działką nr B w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 27 czerwca 2012 r. Grunt ten stanowił urządzoną drogę, utwardzoną kostką pozbrukową wraz z krawężnikami. Ponadto, w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości, które odbyły się 13 maja 2014 r., ówcześni współwłaściciele nieruchomości S. i K.J. oświadczyli, że wydanie działki B Gminie [...] nastąpiło w 1994 r., a obecny na oględzinach pełnomocnik Gminy [...] M.P., ten fakt potwierdził. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej budowy ul. [...] wynika, że Gmina [...] prowadziła w latach 1994-1998 z własnych środków finansowych inwestycję pod nazwą "Budowa ulicy [...] w [...]". Ponadto, obecne na oględzinach strony zgodnie oświadczyły, że utwardzenie nawierzchni oraz infrastruktura techniczna zostały sfinansowane przez Gminę [...] i stanowią jej własność. Zdaniem Sądu, powołane wyżej okoliczności wskazują, że w badanej sprawie nie mamy do czynienia z typowym wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną, ale raczej z uregulowaniem stanu prawnego istniejącego od wielu lat, przy okazji rozbudowy ulicy [...] w [...] w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego. Ustalenie okoliczności związanych z datą urządzenia drogi, jej utwardzenia kostką brukową wraz z krawężnikami, a także podmiotem, który ją wykonał, ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu, okoliczność, że działka nr B przejęta na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w istocie od wielu lat stanowiła urządzoną drogę, utwardzoną kostką brukową wraz z krawężnikami, powinna zostać uwzględniona przy wyliczeniu wartości należnego odszkodowania wywłaszczonym właścicielom. Sąd podkreślił, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, ustalanego przy wywłaszczaniu nieruchomości obligatoryjne jest stosowanie reguł procedury odszkodowawczej określonych w art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej – u.g.n.). W art. 128 ust. 1 u.g.n. zawarte zostały trzy podstawowe zasady dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie: 1) wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem, 2) odszkodowanie wypłaca się na rzecz osoby wywłaszczanej, tj. osobie, której prawo rzeczowe jest odbierane lub ograniczane, 3) wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości wywłaszczanego prawa rzeczowego. Rozwiązanie to bez wątpienia wpisuje się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w Konstytucji RP. Art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Przepis ten ustala dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Również w orzeczeniu z 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał stwierdził, że ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyrażenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości. Sąd, mając na względzie powołane powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody bez wątpienia została podjęta bez uwzględnienia wynikającej z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. A zatem istotnym jest aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela, ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. Na pewno nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania Gminy do uiszczenia odszkodowania za nakłady, które sama przed laty poniosła. Jeśli zatem ówcześnie współwłaściciele nieruchomości nie ponieśli nakładów budowlanych na tej nieruchomości na utwardzenie drogi kostką pozbrukową wraz z krawężnikami, a poniosła te nakłady skarżąca Gmina, to brak jest podstaw do uwzględnienia spornej kwoty odszkodowania, stanowiącej równowartość poniesionych nakładów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.J. (dalej – skarżący kasacyjnie), zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej – p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, i uczynienie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP samoistną podstawą orzekania, w sytuacji, gdy przepis ten należy interpretować w zgodzie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako adresowany do organów władzy publicznej w celu ochrony praw jednostki przed bezprawną utrata własności, a nie organy władzy publicznej w celu legitymizacji działań bezprawnych sprzed dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nadto w taki sposób, że pozbawia on skarżącego rzeczywistej ochrony prawnej i możliwości dochodzenia odszkodowania (bezumowne korzystanie z nieruchomości przed wydaniem decyzji o realizacji inwestycji drogowej, rozbiórka nakładów poczynionych przez samego skarżącego bez słusznego odszkodowania), II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 176, ze zm., dalej - specustawa drogowa), w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n., art. 45 k.c. i 46 k.c., i uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie błędnej wykładni prawa materialnego stosowanego przez organy obu instancji - w sposób rażąco sprzeczny z językową, systemową i funkcjonalną wykładnią przytoczonego przepisu specustawy drogowej, oraz jego wieloletniej utrwalonej wykładni, w szczególności, zgodnie z która o sposobie ustalenia odszkodowania decyduje stan nieruchomości (w tym stan części składowych) z dnia wydania l-instancyjnej decyzji zrid, a pojęcie nieruchomości wprost obejmuje części składowe nieruchomości (art. 191 k.c., art. 4 pkt 17 u.g.n.), III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 191 k.c. w związku z art. 151 k.c. (a contrario), w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez sztuczne, niczym nie uzasadnione rozdzielenie pojęcie nieruchomości na grunt i części składowe (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jako nakłady), w sytuacji gdy w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było, iż jedynie nakłady poczynione po wydaniu decyzji ZRID nie są objęte pojęciem nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a tym samem poprzez błędne przyjęcie, iż istniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o zarzut kierowany do organu ll-instancji co do naruszenia przepisów prawa materialnego, IV. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 191 k.c. w związku z art. 151 k.c., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu poglądy prawne dotyczące art. 151 k.c. (tj. przekroczenia bez winy umyślnej granic własnej nieruchomości), do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w ramach którego podmiot wykonujący władzę publiczną jako posiadacz w złej wierze wszedł w posiadanie nieruchomości skarżącego (i poprzedników prawnych skarżącego) bez podstawy prawnej, bez poszanowania praw własności skarżącego, i zrealizowała tam świadomie (z winy umyślnej) inwestycję, z pełną świadomością, że nieruchomość nie jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, a powyższe w sytuacji gdy ówczesny właściciel z uwagi na wiek (osoba w podeszłym wieku), nie mogła faktycznie dochodzić ochrony prawnej przed bezprawnym działaniem jednostki samorządu terytorialnego wykonująca władze publiczną, V. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i doprowadzenie do skrajnego zróżnicowania sytuacji skarżącego względem sytuacji podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej – w szczególności sąsiadów skarżących, których nieruchomości zostały wywłaszczone na podstawie tej samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ramach których przyznano tym podmiotom odszkodowanie za części składowe nieruchomości (nakłady drogowe) istniejące ówcześnie na nieruchomości i odszkodowanie w takim zakresie (tzn. obejmującym nakłady drogowe) już zostało wypłacone przez Wójta Gminy [...], VI. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c [p.p.s.a. – dopisek NSA] poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy decyzja ta w zakresie podstawy faktycznej orzekania przez organ I instancji (Wojewodę Wielkopolskiego) odpowiadała przepisom k.p.a., w szczególności art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, a nadto, działając na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., wobec wydania orzeczenia kasatoryjnego przez Sąd I instancji w oparciu o podstawy prawne odrębne od podstaw stosowanych przez organy obu instancji (w szczególności w zakresie samoistnego zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez Sąd I instancji) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: VII. naruszenia przepisów prawa materialnego - tj. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n., w związku 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust, 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w związku z art. 191 k.c. w związku z art. 151 k.c. (a contrario, w kontekście orzeczeń ze spraw I OSK 1462/19 i 1 OSK 360/19), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie jako wyniku wykładni prawa materialnego poglądu, że wartość części składowych stanowiących integralną część nieruchomości podlega odliczeniu od wartości odszkodowania, w sytuacji gdy wykładnia taka nie znajduje podstaw językowych, ale także podstaw systemowych i funkcjonalnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a nadto, w relacji do punktu I powyżej: II. traktując niniejszy wniosek jako ewentualny (a powyższy – tj. opisany w punkcie I petitum, jako wniosek wiodący skargi kasacyjnej), o wydanie wyroku reformatoryjnego, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 24 sierpnia 2022 r. i jej oddalenie w całości, III. przeprowadzenie i rozpoznania przedmiotowej sprawy na rozprawie, IV. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. a nadto, działając na podstawie art. 187 p.p.s.a., wniósł o: V. rozważenie przedstawienia istotnego zagadnienia prawnego opisanego w niniejszej skardze składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy właściwa jest taka wykładnia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (oznaczenie szczegółowe aktu jak w zarzutach poniżej), jak to przyjął Sąd I Instancji w niniejszej sprawie, iż organ wydający taką decyzje koryguje wartość nieruchomości o wartość części składowych nieruchomości, nawet jeżeli zostały one poczynione przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (i na dzień wydania decyzji zrid stanowią część składową nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. i art. 191 k.c.), z przyczyn szczegółowo opisanych z uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, a nadto w kontekście dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozdzielającego pojęcie gruntu od pojęcie nieruchomości, lecz tylko w wąskim zakresie (tj. w przypadku wystąpienia sytuacji opisanej w art. 151 k.c.), przy czym za właściwe rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego skarżący uznaje stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. jest językowo jasny - stan faktyczny nieruchomości podlegającej wycenie to stan z częściami składowymi na dzień wydania I-instancylnej decyzji zrid, niezależnie od tego kto i z jakich przyczyn dokonał nakładów, w szczególności podzielając tu stanowisko wyrażone nawet na tle 151 k.c. (nawet nieumyślnego przekroczenia granicy) wyrażone w wyrokach wydanych w sprawach I OSK 360/19 i I OSK 1462/19 (szczegółowe cytowania w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej), które winno być tam bardziej aktualne na tle intencjonalnego objęcia w posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego, a nadto, w przypadku nieuwzględnieni powyższego wniosku, wniósł o: VI. rozważenie skierowania w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, w szczególności zgodność z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazanego przepisu, w zakresie w jakim przepis ten jest intepretowany jako dopuszczający korygowanie odszkodowania o nakłady poczynione przed dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy było to wynikiem bezprawnego, w złej wierze, korzystania z nieruchomości wywłaszczanej przed dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a nadto wiązało się z rozbiórką bez odszkodowania części składowych (nakładów) wcześniej istniejących na nieruchomości. a nadto, niezależnie od wniosków opisanych powyżej: VII. działając obecnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., w przypadku zakwestionowania (w szczególności w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną) działania jednostki samorządu terytorialnego i Wójta Gminy [...] jako organu, w złej wierze, z pełną świadomością, że nieruchomość skarżącego w latach 1994-2012 nie była własnością jednostki i jednostka ta nie miała żadnego tytułu prawnego do realizowania tam inwestycji drogowej, wniósł o uzupełniające przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci decyzji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości i podatku rolnego wydanych w latach 2007-2012 wobec skarżącego, na fakt tego, że ten sam organ obciążał skarżącego podatkiem od nieruchomości co do wskazanej nieruchomości, w tym określając jej przeznaczenie jako drogowe; a nadto w analogicznym trybie - z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 18 stycznia 2022 r. ze sprawy SN-111.7570.104.2021.10, na fakt tego że właścicielom nieruchomości sąsiednich, wywłaszczanych na podstawie tożsamej decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej zostało przyznane odszkodowanie obejmujące nakłady drogowe istniejące na dzień wydania I-instancyjnej decyzji zrid, a decyzja ta jest ostateczna i prawomocna (Wójt Gminy [...] nie zaskarżył wskazanej decyzji do sądu administracyjnego i ją wykonuje). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparła na obu podstawach kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość stanowiąca działkę nr A, z której wydzielona została działka nr B, została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej - specustawa drogowa). Decyzja taka obejmuje m. in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości lub ich części objęte taką decyzją, z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi także podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 3 specustawy drogowej). Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Przepisy art. 18 ust. 1b – 1j specustawy drogowej regulują także szczegółowe kwestie dotyczące ustalenia takiego odszkodowania, zależnie od przedmiotu wywłaszczenia oraz charakteru wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w specustawie, w tym także w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej). Wprawdzie przepisy specustawy drogowej nie dają odpowiedzi co do zakresu odszkodowania ustalanego w związku z wywłaszczeniem dokonywanym w trybie tej ustawy, bowiem powyższa kwestia nie została wprost uregulowana w jej przepisach, to jednak z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej zachodzi konieczność uwzględnienia definicji "nieruchomości gruntowej", o której mowa w art. 4 pkt 1) u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zauważyć przy tym trzeba, że definicja ta jest zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z art. 47 § 1 i 2 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Z kolei art. 48 k.c. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W myśl art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Wynika zatem z tego, że części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Zasada ta oznacza, że wszystko co zostało na gruncie wzniesione lub zasadzone, staje się – jako część składowa – własnością właściciela gruntu bez względu na to, kto tego dokonał (właściciel gruntu, właściciel materiałów, inna osoba) i z czyich materiałów. Zasada ta obowiązuje bez względu na wartość wzniesionych budowli lub innych urządzeń. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Jeżeli zatem przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to powyższe oznacza, że stan ten winien uwzględniać pełny zakres prawa własności istniejący w określonej dacie, a więc powinien obejmować nie tylko sam grunt, ale także jego części składowe. Przy czym wypada podkreślić, iż brak jest regulacji prawnych, które pozwalałby części składowe nieruchomości gruntowej w postaci – jak w tej konkretnej sprawie – drogi utwardzonej kostką pozbrukową wraz z krawężnikami, traktować jako własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Brak jest zatem prawnej możliwości, aby na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej za powyższe części składowe wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Stanowisko to odpowiada generalnej zasadzie ustalenia odszkodowania wskazującej, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Nie ma przy tym znaczenia w jakim stanie technicznym znajdują się elementy stanowiące części składowe przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż błędne jest stanowisko Sąd I instancji, że spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr B nie należy się odszkodowanie za nakłady budowlane na utwardzenie drogi kostką pozbrukową wraz z krawężnikami. Z punktu widzenia treści i zakresu prawa własności kwestie dotyczące podmiotu, który poniósł wydatki na nakłady budowlane, pozostają irrelewantnie prawnie. Dodać przy tym należy, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na mocy specustawy drogowej nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zatem regulacja ta w realiach niniejszej sprawy nie może znaleźć zastosowania ze względu na wykonanie drogi utwardzonej kostką pozbrukową wraz z krawężnikami na wiele lat przed wydaniem decyzji zrid na podstawie specustawy drogowej. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosków skargi kasacyjnej o przedstawienie zagadnienia prawnego powiększonemu składowi siedmiu sędziów NSA oraz sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, albowiem treść przepisu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie budzi poważnych wątpliwości z punktu widzenia jego wykładni, jak i zgodności z Konstytucją RP.