I OSK 2015/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 2247/15 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2247/15) po rozpoznaniu skargi B.D. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 października 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2015 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2015 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym; 2. prawa materlainego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1090, zwanej dalej: ustawą zabużańską) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosil o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy oraz wnosi o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w sprawie poprzez wskazanie, czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że: 1) złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolite] Polskie, co powoduje wszczęcie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, skutkuje nabyciem statusu strony w tymże postępowaniu przez wszystkich pozostałych spadkobierców właścicieii nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Poiskiej, 2) złożenie w określonej dacie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co powoduje wszczęcie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, niesie ze sobą taki skutek, że wszyscy pozostali spadkobiercy właścicieii nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Poiskiej traktowani są od tej chwili jak samodzielni wnioskodawcy, tj. jakby w tej samej dacie również złożyli własne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.D. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczajac jednoczśnie, że nie wnosi o przeprowadzenie w niniejszej sparwie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), dalej: "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz obrazie prawa materialnego, czyli błędnej wykladni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, wyjaśnić należy, że nie był on – już co do zasady – uzasadniony, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., który obok art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., stanowił podstawę zaskarżonego wyroku ma jedynie charakter wynikowy. Zastosowanie tych przepisów jest następstwem wyniku kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej przez sąd administracyjny. Z uwagi zaś, że w niniejszej sparwie Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone skargą decyzje organów obu instancji naruszały przepisy prawa materialnego oraz w istotny sposób - prawa procesowego, to oparcie wyroku na w/w przepisach było prawidłowe. W analizowanej sparwie jej istota sprowadzała się do wykładni prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi przepisami, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (ust. 1). Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w w/w przepisach nie został zawarty wymóg, aby wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożone zostały od razu przez wszystkie osoby uprawnione. Przepisy te wymagają jedynie złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku przez jedną z uprawnionych w art. 5 ust. 2 ustawy osób. Złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi przy tym skutek wobec pozostałych. W art. 5 ust. 1 ustawy ustanowiony został zatem jedynie termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jedną ze wskazanych osób. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że skoro osoba współuprawniona do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpiła z wnioskiem w terminie ustawowym, to obowiązkiem organu - stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – było w tym wypadku powiadomienie o prowadzonym postępowaniu pozostałych osób uprawnionych do rekompensaty, w tym wypadku spadkobierców byłego właściciela pozostawionego mienia. W rezultacie więc Sąd ten przyjął, iż ponieważ A.D. wystąpił w dniu 5 grudnia 2008 r. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski przez G.B. a z akt sprawy, zakończonej decyzją z 2 lipca 2010 r. (znanych Sądowi Wojewódzkiemu z urzędu, dołączonych do sprawy o sygn. akt I SA/Wa 21/16) wynikało, iż Wojewoda Wielkopolski wiedział o istnieniu jeszcze innych (poza A.D.) spadkobierców po G.M., to winien powiadomić te osoby o prowadzonym postępowaniu, gdyż miały one w nim status strony. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister Skarbu Państwa, który twierdził, że z przepisów ustawy zabużańskiej wynika, iż postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Wniosek winien zostać złożony w terminach określonych w ww. przepisach a ich zachowanie jest warunkiem koniecznym dla merytorycznego rozpoznania wniosku. Po upływie wspomnianych terminów roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest zaś czynnością dyspozytywną strony, bowiem od niej zależy, czy chce zrealizować swoje uprawnienie i złoży wniosek w ustawowo przewidzianym terminie. Organ wojewódzki nie jest zatem ustawowo zobowiązany do poszukiwania osób potencjalnie uprawnionych do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że tak jak wskazał Sąd Wojewódzki, wprawdzie początkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii nie było jednolite, jednakże ostatecznie przeważył pogląd, iż w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku. Taki pogląd został bowiem wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. (sygn. I OPS 3/17), w której Sąd uznał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 w/w ustawy. Na tego rodzaju wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej - zdaniem składu powiększonego – wskazują elementy decyzji wydawanej w takiej sprawie, to jest celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Pozwala to na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych. Za takim rozumieniem w/w przepisów przemawiają też rezultaty wykładni prokonstytucyjnej. Odczytywanie bowiem treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego w art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki a taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu tej władzy, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji skład powiększony podkreślił w szczególności, że nie można zwłaszcza zaaprobować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy, ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku. W omawianej uchwale podkreślono również, że celem ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r., a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, było zrealizowanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r., Broniowski przeciwko Polsce, w którym to wyroku Trybunał wskazał na koniczność odejścia od takiego trybu przyznawania rekompensaty, w którym organy władzy, nakładając ograniczenia i stosując praktyki, które sprawiły, że prawo to stało się niewykonalne i bezużyteczne w praktyce, uczyniły prawo to iluzorycznym i zniszczyły samą jego istotę. W związku z tym rozumienie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, inne niż przyjęte przez skład powiększony, nie odpowiada tak deklarowanemu celowi ustawy. Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko a to prowadzi do wniosku, że obecnie po pierwsze, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych wyżej zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w związku z interpretacją art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej okazał się już nieaktualny a po drugie, że zarzut kasacyjny dotyczący obrazy w/w przepisów okazał się nieusprawedliwiony. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.