I OSK 2005/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1667/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1667/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wydanie tego wyroku poprzedziły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Bytomiu obręb [...] obejmujące działki nr [...] i [...], a Minister Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 grudnia 2015 r. Organy wskazały, że zagadnieniem spornym jest istnienie w dacie 5 grudnia 1990 r. zarządu na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawcy, a powoływana decyzja z dnia 3 listopada 1986 r. o naliczeniu opłaty nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający po stronie wnioskodawcy prawa zarządu do przedmiotowych działek, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że w treści decyzji z 1986 r. ustalającej opłaty za zarząd brak jest wzmianki o konkretnym akcie przekazującym p.p. wnioskodawcy lub jego terenowej jednostce organizacyjnej teren oznaczony jako działki nr [...] i [...] w użytkowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) lub później w zarząd w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji dokument ten (decyzja opłatowa) nie mógł być uznany za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia potwierdzający prawo zarządu. Sąd wskazał, że błędne jest twierdzenie skarżącego, że skoro poprzednik prawny Spółki miał ustalone opłaty roczne za zarząd spornym gruntem, to przysługiwało mu prawo zarządu. Nabycia prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa nie legitymowała się stosownym dokumentem kreującym zarząd, to znaczy, że jednostka ta praw tych nie nabyła. Występujący w praktyce problem braku legitymowania się przez jednostki państwowe dokumentami o przekazaniu im terenu w formie prawem przewidzianej dostrzegł sam ustawodawca, który, 20 lipca 1988 r., poprzez dodanie ust. 2-4 do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości umożliwił posiadaczom gruntów państwowych uregulowanie stanu prawnego gruntu i uzyskanie, np. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 24, poz. 170). W ten sposób ustawodawca stworzył możliwość uzyskania zarządu przez państwową osobę prawną i wykazanie się tym prawem na 5 grudnia 1990 r., tj. w dacie, z którą wiąże uwłaszczenie art. 200 ust. 1 u.g.n. Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (np. zeznań świadków), to Sąd zauważył, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (użytkowanie, zarząd), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przypisu; b) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty; c) art. 87 ust. 1 u.g.g. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, z ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: d) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) poprzez jego niezastosowanie w postaci przyjęcia, iż stanie się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego nieruchomości pozostających w zarządzie państwowej osoby prawnej może być następczo limitowane przez przepisy określające dowody, którymi miałaby się posłużyć następczyni prawna ww. osoby dla wykazania takiego zdarzenia prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegających na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednak w okolicznościach danej sprawy może być również związany art. 269 § 1 p.p.s.a. czyli stanowiskiem zajętym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w pierwszej kolejności zobowiązany był wziąć pod uwagę nowe okoliczności prawne, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie w dniu 16 grudnia 2024 r. została podjęta uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/23, która ma następującą treść: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku rzutuje jedynie na właściwość organu (wojewody albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwej gminy) do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. To właśnie dla przeprowadzenia tak określonego, odrębnego postępowania administracyjnego, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów w art. 206 u.g.n. do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." Tym samym, rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej uchwale nie odnosi się do komunalizacji uregulowanej w powołanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, której dotyczą cytowane wyżej uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Przedmiotem niniejszej uchwały jest bowiem wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia określającego środki dowodowe jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek innej dacie. Podsumowując: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela zawarte w niej stanowisko. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 957/23 wskazano, że z przepisu art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 p.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym była kwestia, która wymaga ponownego rozważenia w związku z podjętą uchwałą. Mając na uwadze, że po wydaniu zaskarżonego wyroku podjęta została powołana wcześniej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, która dotyczy wskazanego wcześniej istotnego zagadnienia prawnego, a także podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne i procesowe dotyczące nieuwzględnienia jako dowodu w sprawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia 3 listopada 1986 r. ustalającej opłaty za zarząd dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Polskich Kolei Państwowych w Katowicach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.