I OSK 1272/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1773/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. nr DO-II.7610.75.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1773/23 (dalej wyrok I SA/Wa 1773/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. nr DO-II.7610.75.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 11 marca 2022 r. nr NWIV.752.73.1.2015 (dalej decyzja z 11 marca 2022 r.) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez X. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w L., obręb G., obejmującego działki nr: [...] o pow. 3 m2 i [...] o pow. 468 m2, uregulowane w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. 87 m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]. Odwołanie od złożyły X. S.A. z siedzibą w W. (dalej wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie bądź X.), zarzucając decyzji z 11 marca 2022 r. naruszenie art. 200 ugn przez błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 190 r. prawa zarządu do gruntu. Decyzją z 6 maja 2022 r. nr DO-II.7610.75.2022.AB (dalej decyzja z 6 maja 2022 r.) Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z 11 marca 2022 r. W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 200 ust. 1 ugn i podniósł, że - jak wynika z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości - ich właścicielem w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał Skarb Państwa. Tym samym, w stosunku do przedmiotowych nieruchomości spełniono przesłankę własności państwowej. Sporne pozostawało, czy przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie X. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 198 ze zm.) - uw. NSA] i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu [(Dz.U. nr 23 poz. 120, dalej rozporządzenie z 10 lutego 1998 r.)]. Minister podniósł, że w celu potwierdzenia prawa zarządu, m.in., w stosunku do przedmiotowych działek X. przedłożyły oświadczenie z 11 marca 2015 r., w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr: G-8224/420/86, G-8224/419/86 i G-8224/418/86 przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie X. Minister podniósł, że do akt sprawy decyzji z 19 grudnia 1986 r. jednak nie przedłożono. Pismem z 24 września 2021 r. Wojewoda zwrócił się do X. o przedłożenie dowodów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Do dnia wydania decyzji przez Wojewodę, X. nie nadesłały dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w tym decyzji wskazanych w oświadczeniu z 11 marca 2015 r. W odpowiedzi na pismo Wojewody z 24 września 2021 r. X. wniosły jedynie, w zakresie działek nie objętych decyzją I instancji, o zmianę podstawy prawnej wniosku uwłaszczeniowego z art. 200 ugn na art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "X." [(Dz.U. z 2021 r. poz. 146, dalej ukX.)]. Wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania Wojewody. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można było potwierdzić istnienia po stronie X. prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Minister podniósł, że z art. 7 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej] kpa wynikają dla organów administracji obowiązki podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawę. Nie może to jednak oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet mimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister stwierdził, że nawet lakoniczne uzasadnienie decyzji, jeśli zawiera wyjaśnienie, jakimi przesłankami kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, wyjaśnia jego podstawę i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają, nie uzasadnia negatywnej oceny zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nie ujmuje merytorycznej poprawności wydanego przez organ rozstrzygnięcia [w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję 6 maja 2022 r. wniosły X. S.A. w W., zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania: a. art. 7 i 8 kpa przez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; b. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. prawa materialnego: art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. przez nieuwzględnienie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie X., co winno doprowadzić do uznania, że X. z dniem 5 grudnia 1990 r. nabyły prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął w sprawie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonał właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek wymaganych do zastosowania art. 200 ugn. Zdaniem skarżącego, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie X. Okoliczność tę potwierdza złożone do wniosku oświadczenie z 11 marca 2015 r. w którym wskazano, że - na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr: G-8224/419/86 i G-8224/418/86 - w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie X. Skarżący podkreślił, że to na organie ciążył obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Obowiązkiem organu było zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zostały zrealizowane wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Obejmuje to ustalenie choćby tego, czy przedmiotowe grunty były w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącego) według stanu z 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ugn. Dopiero rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia należyte rozpoznanie sprawy (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 23-23v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1773/22 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 200 ugn. Organ może wydać decyzję w powołanym trybie tylko wówczas, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. W sprawie nie kwestionowano, że grunt obejmujący działki nr: [...], [...] i [...] stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych: [...] i [...]. Sporne pozostawało, czy nieruchomości te pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego X. Organ prawidłowo podniósł, że zarząd był prawną formą władania gruntami. Sam fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały w tym zakresie: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca w tym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99) przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. W myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Ubiegając się o stwierdzenie w niniejszej sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, X. powołały się na oświadczenie z 11 marca 2015 r. nr NKa13.600.876.2014.JD/4, w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr: G-8224/420/86, G-8224/419/86 i G-8224/418/86 przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie X. Do akt sprawy nie przedłożono owych decyzji z 19 grudnia 1986 r. Nie przedłożono również żadnych innych dokumentów na potwierdzenie zarządu, choć organ pismem z 24 września 2021 r. wezwał X. do przedłożenia dowodów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowymi gruntami, w tym decyzji wskazanych w oświadczeniu z 11 marca 2015 r. Z akt sprawy wynika jedynie, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z 24 września 2021 r. X. zmieniły, w odniesieniu do działek nie objętych wydaną w niniejszej sprawie decyzją, podstawę prawną wniosku uwłaszczeniowego z art. 200 ugn na art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "X." [(Dz.U. z 2021 r. poz. 146)]. Wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania organu wojewódzkiego o przedłożenie dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu. Dokumentów takich nie odnalazły orzekające w sprawie organy, mimo zwrócenia się w toku postępowania przez Wojewodę Śląskiego pismem z 2.2.2015 r. do Starosty B.-L. o przedłożenie innych dokumentów potwierdzających fakt sprawowania zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżący, to uznać należało, że odmowa potwierdzenia uwłaszczenia X. na tych nieruchomościach odpowiada prawu. Tym samym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 i art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Sąd podkreślił, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej decyzji skarżący nie przedstawił. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdziła, że jej stan faktyczny w kwestiach kluczowych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia ustalono prawidłowo. Dowody, na podstawie których ten stan ustalono, organy oceniły w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone art. 80 kpa. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia powołanej normy, a także art. 7, 8 i art. 77 § 1 kpa. Poza polemiką ze stanowiskiem organu skarżący nie wskazał na żadne inne dowody, których ewentualne przeprowadzenie mogłoby doprowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione przez organy. Stąd zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji zaznaczył, że w realiach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z art. 200 ust. 1 ugn spoczywał również na inicjującej przedmiotowe postępowanie Spółce. To skarżąca, jako następczyni prawna przedsiębiorstwa państwowego X., winna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie X. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Winna ona mieć realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we wspomnianej dacie w zarządzie jej poprzednika prawnego. Minister trafnie dostrzegł, że organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), nie oznacza to jednak, że skarżący miał w tym postępowaniu pozostawać bierny. Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można wywodzić, że organy obowiązane są w nieskończoność poszukiwać dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedkłada. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20.2.2020 r. II GSK 3719/17, Lex 3031035; k. 61, 81-84 akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1773/23 wywiodły X. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zastępowane przez r.pr. M.S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 200 ust. 1 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. "z 2018 r. poz. 2204 ze zm." [winno być "z 2021 r. poz. 1899 ze zm." - uw. NSA], przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że w niniejszej sprawie [z]realizowały się wszystkie podstawy do jego uwłaszczenia; b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa)] przez niezastosowanie i art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)], polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie i art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 93-94v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. W niniejszej sprawie zasadnie zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie też zarzucono błędną wykładnię znajdującego w sprawie zastosowanie prawa materialnego - art. 200 ust. 1 ugn, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącego kasacyjnie było nieusprawiedliwione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez X. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w L., obręb G., obejmującego działki nr: [...] o pow. 3 m2 i [...] o pow. 468 m2, obu regulowanych w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o pow. 87 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Jej podstawę prawną stanowił art. 200 ugn i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. W art. 200 ust. 1 ugn ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z 16 grudnia 2024 r. I OPS 2/23 (ONSAiWSA 2025/2/18, dalej uchwała I OPS 2/23), w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 31), w którym w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie, w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 ze zm.) użyto już terminu "zarząd". Pomimo różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34-35). Podstawą do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej ugg) - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu (wyroki NSA z: 2. 2.2024 r. I OSK 2069/20, 27.2.2025 r. I OSK 2005/21, 14.1.2025 r. I OSK 2343/21, cbosa). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Z kolei, § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W tej sprawie X. powołały się na oświadczenie z 11 marca 2015 r. nr NKa13.600.876.2014.JD/4, w którym wskazano, że na podstawie decyzji z 19 grudnia 1986 r. nr: G-8224/420/86, G-8224/419/86 i G-8224/418/86 przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie X. Organy, a następnie Sąd I instancji stwierdziły jednak, że do akt sprawy nie przedłożono ani decyzji z 19 grudnia 1986 r., ani żadnych innych dokumentów na potwierdzenie zarządu, mimo wezwania 24 września 2021 r. O ile faktycznie X. nie przedstawiły decyzji z 19 grudnia 1986 r., o tyle orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji pominęły oświadczenie X. z 11 marca 2015 r., znajdujące się w aktach administracyjnych, z którego wynika, że - m.in. - działki nr [...], [...] i [...], położone w L., w powiecie b.-l., w obrębie G., w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie X. W niniejszym oświadczeniu klarownie wskazano, że w związku z niezachowaniem się załączników do decyzji z 19 grudnia 1986 r., w których wymienione były numery działek, X. składają owe oświadczenie jako dowód w postępowaniu administracyjnym toczącym się w tej sprawie w trybie art. 75 kpa w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Analiza materiału dowodowego, a tym samym dokonane w jej wyniku ustalenia faktyczne były błędne. Bez wątpienia, znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z 11 marca 2015 r., o ile nie stanowi żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które umożliwiają stwierdzenie nabycia prawa zarządu przez jednostkę organizacyjną, to wypełnia dyspozycję § 4 ust. 3 rozporządzenia. X. oświadczyły bowiem, że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w [§ 4] ust. 1, wobec czego stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można było dokonać na podstawie [...] oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Literalna wykładnia § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że złożenie oświadczenia o treści, w jakiej to uczyniono w niniejszej sprawie, jest wystarczające dla stwierdzenia nabycia prawa zarządu przez jednostkę organizacyjną najpóźniej z dniem 5 grudnia 1990 r. Skoro w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca wywodzi swoje prawo z oświadczenia z 11 marca 2015 r., na co wprost pozwala jej § 4 ust. 3 rozporządzenia, to wadliwe było przyjęcie przez organy i zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska, że a priori dokument taki nie mógł być uznany za dowód potwierdzający prawo skarżącej. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie sposób stwierdzić naruszenia normy materialnoprawnej - art. 200 ust. 1 ugn przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się podstawy do jego uwłaszczenia. Brak jest przesłanek do stwierdzenia, że organy i Sąd błędnie wyłożyły treść normatywną z art. 200 ust. 1 ugn. Wadliwość zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku polega na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w zakresie sprawowania zarządu przez X. w dniu 5 grudnia 1990 r. nad przedmiotowymi działkami. Błędne ustalenie nie oznacza błędnej wykładni normy materialnoprawnej. O ile rezultatem błędnego ustalenia jest błędne zastosowanie normy z art. 200 ust. 1 ugn, o tyle brak jest podstaw do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby organ odwoławczy i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Organy obu instancji nie ustaliły istnienia zarządu, który można było ustalić w oparciu o oświadczenie X. z 11 marca 2015 r. Naruszenie przepisów postępowania było wystarczające do wzruszenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę zarówno rozważania dotyczące przepisów prawa materialnego, jak i mocy dowodowej oświadczenia z 11 marca 2015 r., które zostały przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Minister winien poszukiwać nie tylko decyzji 19 grudnia 1986 r. i załączników do zgromadzonych w aktach sprawy decyzji. Wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Wojewody do wnioskodawcy z 24 września 2021 r. - akapicie pierwszym (w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody), "decyzje dotyczące jedynie naliczenia opłat rocznych", w świetle uchwały I OPS 2/23, jako decyzje o których mowa w § 4 ust. 1 punkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120), mogą stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; uchwała I OPS 2/23 - ONSAiWSA 2025/2/18, s. 72; 100-102), stanowić mogą wystarczającą podstawę dla ustalenia, że wnioskodawca spełnia przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowych nieruchomości, zwłaszcza z powiązaniem z innymi, zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Wnioskodawca winien także dążyć do odszukania istotnych dokumentów, czy w swych archiwach, czy w archiwach innych instytucji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., należało zaskarżoną decyzję uchylić. Minister rozpozna wniosek skarżącej (art. 200 ugn), kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa). O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. w zw. z art. 209 w zw. z art. 193 ppsa. Na koszty te składały się koszty sądowe: wpis od skargi (200 zł), opłata od skargi kasacyjnej (200 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącego w II instancji, o wysokości których orzeczono stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), tj. 360 zł.