I OSK 1961/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1651/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 maja 2020 r. nr DO-II.7610.19.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1651/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 maja 2020 r. nr D0-II.7610.19.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...] - dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa - zatem nie została spełniona przesłanka z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2021, poz. 146, dalej też jako ustawa) do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodły P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Sąd I instancji podzielił zapatrywania organu i podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się ostateczne decyzje Wojewody [...] stwierdzające - na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). - nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności omawianych w sprawie nieruchomości. Zdaniem Sądu, słusznie zatem organy orzekające w sprawie oceniły stan faktyczny i uznały, że skoro nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 ustawy to brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, niezależnie od ewentualnego spełnienia pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła P. S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji I restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u. PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post-faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazuję nadto na naruszenie: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. P., pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś strona skarżaca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 34 ustawy podkreślić należy, że przepis ten w ust. 1 przyjmuje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. W świetle tego unormowania trafna jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. A zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość objęta wnioskiem w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz gminy. Taki stan potwierdzają wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek, gdzie w dziale II ujawniona jest jako właściciel Gmina W.. Podstawę tych wpisów stanowiły decyzje Wojewody [...] z [...] października 1994 r. oraz z [...] czerwca 1997 r. stwierdzające nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności tych nieruchomości, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy W. nie stanowiła zaś własności Skarbu Państwa. A skoro tak, to zasadne było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Bowiem, P. SA nie spełniało łącznie wszystkich warunków określonych w art. 34 ustawy, a taki wymóg ten przepis zakreśla. Stąd rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o normę wynikową z art. 151 p.p.s.a było w pełni usprawiedliwone. WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył procedury administracyjnej, art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., trafnie odnosząc zakres prowadzonego postępowania do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Przy czym podkreślić należy, że skarżaca kasacyjnie Spółka nie sprecyzowała w czym konkretnie upatruje wadliwości działania organu, dlatego nie ma możliwości szerszego odniesienia się do tego zarzutu. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut sformułowany jako: "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej". Zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż kwestionuje dwie wzajemnie wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, przy czym Sąd I instancji orzekał w oparciu o jedną z nich i nie uchybił jej. Ponadto, skarżący kasacyjnie tak formułując ten zarzut nie uwzględnia granic orzekania sądu. WSA nie mógł bowiem uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skargą objęto decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wydaną w oparciu o przepis art. 34 ustawy i tylko ta sprawa mogła być przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Sąd ten nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej, czy też badać ewentualnego zaniechania organu w innej sprawie przez to, że nie wszczął "postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP". Każda sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym składa się z elementów przedmiotowych i podmiotowych. Aby można było mówić o tej samej sprawie, nie wystarczy tożsamość adresata praw i obowiązków, ale musi wystąpić tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. PKP SA inicjując postępowanie w tej sprawie, żądała stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 ustawy. W tym przedmiocie zapadła decyzja poddana kontroli Sądu I instancji. Nie można więc skutecznie zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tej sprawie, że nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 61 § 1 i 2 k.p.a. przez to, że nie wszczął z urzędu postępowania w innej sprawie, w oparciu o inną podstawę prawną, niż ta, w której orzekał. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.