I OSK 1960/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 689/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r. nr SKO 4532.217.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 689/23, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2023 r., nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką – H. G. Prezydent wskazał przy tym, że niepełnosprawna wymaga stałej i bezpośredniej opieki osób trzecich, jednakże opieka ta sprawowana jest naprzemiennie przez skarżącego i jego żonę. Skarżący sprawuje osobiście opiekę nad matką, dzieląc ją z żoną, która popołudniu przejmuje opiekę nad teściową. Skarżący sprawuje zatem jedynie opiekę częściową i dlatego też, zdaniem Prezydenta, ma możliwość podjęcia zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło bowiem, że przy właściwej organizacji, czynności opiekuńcze względem matki mogą być wykonywane przez skarżącego także wówczas, gdy podejmie on pracę zarobkową, zwłaszcza że opiekę nad niepełnosprawną sprawuje także żona skarżącego a skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą lecz czynności, które nie odbiegają od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zawodowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał, że decyzje te wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co najmniej przedwczesne było bowiem stwierdzenie, że nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką. W sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący i rzetelny sytuacji zdrowotnej matki skarżącego (z uwzględnieniem nie tylko jej niepełnosprawności fizycznej, lecz także objawów psychicznych) i zakresu wymaganych przez nią czynności opiekuńczych, a nadto nie ustalono zakresu i rozmiaru opieki sprawowanej przez skarżącego oraz wymiaru pomocy żony skarżącego w wykonywaniu tej opieki. Sąd wskazał przy tym, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący (45 lat) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, trójką dzieci i matką (73 lata). Matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Choruje na zanik myśli, zespół otępienny, ma problemy z poruszaniem się, nie wychodzi z domu, używa pampersów. W ocenie pracownika socjalnego, matka skarżącego wymaga stałej opieki ze względu na zły stan zdrowia - nie porusza się samodzielnie. Wskazane jest zapewnienie jej stałej rehabilitacji, ćwiczeń, kontaktu z otoczeniem, wychodzenia na spacery (obecnie nie wychodzi na zewnątrz). Skarżący wraz z żoną wykonują następujące czynności: higiena osobista, zmiana pampersów, podawanie leków, przygotowanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich - niezapewniony transport medyczny. Skarżący oświadczył, że mamę może zostawić w domu na maks. 2-3 godziny. Pracownik socjalny wskazał, że skarżący sprawuje opiekę nad matką przez pewną część dnia, a po południu opiekę przejmuje jego żona. Opieka sprawowana jest przy współudziale jego żony, a matka skarżącego potwierdziła, że czynności opiekuńcze wykonują syn wraz z żoną - naprzemiennie. Mając to na uwadze, Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie zakresu rzeczywistej codziennej opieki, jaką skarżący sprawuje nad matką oraz stwierdzenie, w jakim zakresie w wykonywaniu czynności opiekuńczych pomaga mu żona, a następnie organ dokona ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd zaznaczył przy tym, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnym nie stawia warunku aby ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne sprawował opiekę całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa skorzystania ze wsparcia innych osób czy instytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i jej oddalenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.: a) gdyż Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, ustalając najpierw wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy a następnie wnikliwie rozpatrzyło zebrany materiał dowodowy i dokonało jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b) wyrażające się bezpodstawnym negowaniem przez Sąd I instancji dokonanej przez organy orzekające w obu instancjach oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zarobkowej skarżącego a czynnościami opiekuńczymi wykonywanymi przez niego wobec matki, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania organom administracji naruszeń prawa procesowego, które nie miały miejsca; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż wniesiona przez skarżącego skarga, jako nieuzasadniona, powinna być oddalona z uwagi na to, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie, Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2023 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2023 r. wybadane zostały z istotnym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powołanych przepisów wynika obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) a także obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie przez orzekające organy stawianych przez te przepisy wymogów nie spełnia. Mocą kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści powołanego art. 17 ust. 1 wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie może ubiegać się wskazana w nim osoba, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W tym celu, w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest ustalenie jaki jest stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej i jakie czynności życia codziennego osoba ta jest w stanie i wykonuje samodzielnie. Następnie, istotne jest ustalenie zakresu i rozmiaru sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną. Dopiero posiadanie tych wszystkich informacji umożliwia dokonanie oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, jak ustalono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 ma być stała oraz ciągła w sensie rozciągłości w czasie a jej zakres wyznaczony ma być niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1772/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21, https://ortzeczenia.nsa.gov.pl). Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1780/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowym jest, że w przywołanej normie brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1644/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak określony zakres opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 282/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można w sposób precyzyjny ustalić czy zakres koniecznej opieki i pomocy sprawowanej przez skarżącego wobec matki wyklucza jego aktywność zawodową. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnień skarżącego wynika, że matka skarżącego ma 73 lata, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie porusza się samodzielnie, choruje na zanik myśli, zespół otępienny, ma problemy z poruszaniem się, nie wychodzi z domu, używa pampersów. W nawiązaniu do tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że matka skarżącego wymaga stałej i bezpośredniej opieki innych osób. Kolegium stwierdziło natomiast, że przy właściwej organizacji, czynności opiekuńcze względem matki mogą być wykonywane przez skarżącego także wówczas, gdy podejmie on pracę zarobkową. Nadto, podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono jedynie ogólnie, że skarżący wraz z żoną wykonują następujące czynności opiekuńcze: higiena osobista, zmiana pampersów, podawanie leków, przygotowanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, co organy obu instancji oceniły jako opiekę wykonywaną naprzemiennie przez skarżącego i jego żonę, akcentując przy tym, że skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, lecz czynności, które nie odbiegają od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zawodowo. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako że dopiero wyczerpujące ustalenie tych wszystkich okoliczności pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Takich szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie w niniejszej sprawie zaś zabrakło. Związek przyczynowo - skutkowy powinien zostać oceniony przez wymiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką oraz jej konkretne potrzeby, wynikające z posiadanych przez nią schorzeń i chorób (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. albowiem organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.