I OSK 1955/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 108/24 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.4110.149.2730.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 108/24, oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 24 listopada 2023 r. nr SKO.4110.149.2730.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr DPŚ.5026.64.2022 o skierowaniu M. B. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył T. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie – w sytuacji, gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego i nie wyjaśniono sprawy w sposób wyczerpujący – tym samym naruszając zasadę zaufania do organów administracji publicznej i zupełnie pomijając fakt niezgodnego z prawem umieszczenia żony skarżącego w domu pomocy społecznej (bez wyraźniej, jednoznacznej i wyrażonej na piśmie zgody żony skarżącego na umieszczenie w domu pomocy społecznej); 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a i art. 32 k.p.a. – przez niewłaściwe dokonanie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie i nie uchylenie przedmiotowej decyzji – w sytuacji, gdy nie wyjaśniono sprawy w sposób wyczerpujący – Sąd I instancji pominął zarzut skargi, dotyczący niedopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie o umieszczenie żony w domu pomocy społecznej (odmówienia mu przymiotu strony postępowania i tym samym, pozbawienia go możliwości obrony swoich praw), a nadto Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że skarżący nie dysponował pełnomocnictwem szczególnym (jakiego wymaga art. 32 k.p.a – do udziału w takim postępowaniu). Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. – dalej: "u.p.s.") przez błędne uznanie, że zgoda osoby, która ma być umieszczona w DPS może wynikać z kwestionariusza wywiadu rodzinnego (tak jak to jest w niniejszej sprawie ) – podczas, gdy ww. przepis jednoznacznie wymaga wyraźniej zgody osoby, która ma być umieszczona, a nie jakiejś domniemanej zgody wywodzonej z treści wywiadu rodzinnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W wywiedzionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej T. W. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny jest prawidłowy, wobec jego nie podważenia, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na konstrukcję zarzutów oraz charakter sprawy należy odnieść się łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w taki sposób, że ich istotą jest podważanie decyzji Burmistrza Gminy R. z 30 sierpnia 2022 r. o skierowaniu M. B. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały. Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko SKO, w sytuacji gdy nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie wyjaśniono sprawy w sposób wyczerpujący, gdyż pominięto fakt, że żona skarżącego została umieszczona w domu pomocy społecznej niezgodnie z prawem – bez jej pisemnej zgody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej wymaga pisemnej i wyraźnej zgody, a gdy osoba ta nie jest jej w stanie wyrazić w sposób pisemny powinno zostać zainicjowane odpowiednie postępowanie przed sądem opiekuńczym. Skarżący kasacyjnie podnosi zatem, że brak pisemnej zgody M. B. na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. z 30 sierpnia 2022 r. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji pominięcie okoliczności, że organ stopnia podstawowego nie uwzględnił go w prowadzonym postępowaniu jako pełnomocnika swojej żony, mimo legitymowania się pełnomocnictwem notarialnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te są w całości chybione. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które – jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym – wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że skarżący kasacyjnie formułując zarzuty na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. postrzega naruszenie przywołanych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji należy skonstatować, że zarzuty kasacyjne wskazują jedynie na taki rodzaj naruszenia prawa, który jest nieistotny z punktu widzenia podstaw stwierdzenia nieważności. Niemniej uznając nawet, że zarzuty skargi kasacyjnej mogłyby odnosić się do kwalifikowanego naruszenia prawa, co pośrednio wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie zasługiwałby na uwzględnienie. Zauważyć należy, że przywołana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność pominięcia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym – co w niniejszej sprawie nastąpiło wskutek niewiedzy organu, że skarżący jest pełnomocnikiem M. B., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ale może być oceniane w kontekście podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pod pojęciem braku udziału strony w postępowaniu rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie jednak pełnomocnika nie pozbawia strony prawa do osobistego podejmowania czynności procesowych, niezależnie od tego, jak szeroki jest zakres udzielonego pełnomocnictwa. Pamiętać jednak należy, że samo udzielenie pełnomocnictwa nie daje podstaw do uznania, że strona (mocodawca) jest zastępowana przez pełnomocnika we wszystkich sprawach jakie kiedykolwiek będą prowadzone przez organy. Pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu administracyjnym, ma obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Brak takiej informacji oznacza, że strona działa w sprawie samodzielnie. Odnosząc się natomiast do wskazanej przez skarżącego kasacyjnie braku pisemnej, wyraźnej i jednoznacznej zgody M. B. na umieszczenie w domu pomocy społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie do domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. wymaga uzyskania zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Powyższy przepis nie precyzuje jednak w jakiej formie ma być uzyskana zgoda osoby wymagającej pomocy, co oznacza, że zastosowanie znajdują przepisy ogólne. W tym zakresie posiłkować można się art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Ponadto w myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Przepisy przewidują zatem możliwość ustnego podejmowania czynności przez strony postępowania, w także w taki sposób, który nie wymaga własnoręcznego podpisu strony, w sytuacji gdy podpisu tego nie jest w stanie złożyć z powodów obiektywnych. Taką sytuacją niewątpliwie jest brak możliwości złożenia podpisu z uwagi na niedowład kończyn. Wystarczające zatem jest aby osoba wyrażająca swoją wolę była świadoma, a jej wola znalazła odzwierciedlenie w aktach sprawy wraz z podpisem pracownika przyjmującego to oświadczenie. Wymaganie zaś złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej (czy też wyrażenia samej zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej) wyłącznie w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie, nie znajduje podstaw w przepisach ogólnych postępowania administracyjnego, ale także w ustawie o pomocy społecznej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stroną postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Interes prawny nie wynika także z możliwości ewentualnego obciążenia opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej. W taki sam sposób kreuje się interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na wynik sprawy, z uwagi na brak zarzutu w tym zakresie i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.