I OSK 1400/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 966/23 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2023 r., nr SKO.41/5072/OS/2023 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 16 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ Z. W. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 21 WRZEŚNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE SPECJALISTYCZNYCH USŁUG OPIEKUŃCZYCH DLA OSÓB Z ZABURZENIAMI PSYCHICZNYMI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżący odmawiał kontaktów z pracownikami pomocy społecznej oraz wyrażał brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw.z art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania Niepełnosprawności z siedzibą w [...] z 14 marca 2023 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2022 poz. 2123), dalej: u.o.z.p., odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie opieki, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania usług opiekuńczych skarżącemu stał interes społeczny; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów, o jakiej mowa w tym przepisie; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 oraz ust. 4, art. 16 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 3 u.o.z.p. przez oddalenie skargi i odmowę przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół nieprzyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na skutek braku współpracy skarżącego, z którego powodu nie zostały wykazane przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego usług. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Jak wynika ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, skarżący pozostaje w związku małżeńskim, co wyklucza możliwość przyznania świadczeń na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s. Przepis ten wyraźnie bowiem wskazuje, że na tej podstawie do świadczeń opiekuńczych uprawnione są oby samotne. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem osoby samotnej zgodnie z art. 6 pkt 9 u.p.s. należy rozumieć osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Tymczasem skarżący pozostaje w związku małżeńskim z orzeczoną separacją niepowodującą ustania związku małżeńskiego, a ponadto ma niezamieszkującego z nim syna. W świetle tych ustaleń skarżący nie może zostać zatem uznany za osobę samotną w rozumieniu przepisów ustawy uprawnioną do korzystania z usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s. W sytuacji takiej wnioskowane usługi mogły zatem zostać ewentualnie udzielone na rzecz skarżącego na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że do udzielenia tych usług niezbędne było ustalenie, czy skarżący wymaga pomocy innych osób, a członkowie rodziny wskazani w art. 50 ust. 2 u.p.s. nie mogą takiej pomocy zapewnić. Ponadto organy zobowiązane były do ustalenia w oparciu o art. 50 ust. 4 u.p.s. jakiego rodzaju usług wymaga skarżący w celu dostosowania ich do jego potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że forma świadczeń wynikająca z art. 50 ust. 2 u.p.s. realizowana jest na zasadzie pomocniczości i uznania administracyjnego (por. komentarz do art. 50 u.p.s., I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wyd. VI, Lex wydanie internetowe). Oznacza to, że możliwość świadczenia takich usług powstaje, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że beneficjent wspomnianych usług ma rodzinę, której członkowie zostali wskazani we wspomnianym przepisie, ale nie są w stanie zapewnić pomocy osobie potrzebującej. Brak takich ustaleń, w tym również wynikający z braku możliwości ich przeprowadzenia, powoduje, że pomoc w tej formie nie może zostać udzielona. Pomoc ta ma bowiem charakter wyjątkowy i nie może prowadzić do zastępczego zrealizowania wynikających z zasad współżycia społecznego i prawa rodzinnego powinności ciążących na członkach rodziny w sytuacjach nie mających charakteru okoliczności szczególnych uzasadniających przyznanie takiego wsparcia. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że jak wynika z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, skarżący odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który umożliwiłby ustalenie tych okoliczności. W sprawie tej niemożliwe było zatem ustalenie, że w przypadku skarżącego spełnione zostały przesłanki umożliwiające udzielenie mu pomocy w formie wynikającej z art. 50 ust. 2 u.p.s. Zauważyć także należy, że wprawdzie obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a. co do zasady spoczywa na organach prowadzących postępowanie, ale zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych obowiązek ten nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, czy z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5191/21). Ponadto należy mieć także na względzie, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Oznacza to, że skarżący zobowiązany był do czynnej współpracy z organami w ramach prowadzonego postępowania, w celu wykazania, że w stosunku do jego osoby spełnione zostały przesłanki umożliwiające przyznanie mu specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Brak takiej współpracy ze strony skarżącego jest okolicznością decydującą o braku możliwości przyznania mu tej formy wsparcia. Analogiczne uwagi można odnieść do kwestii zaświadczeń lekarskich, która to kwestia w kontekście rodzaju i zakresu usług aktualizowałaby się w sytuacji ustalenia, że w sprawie wystąpiły okoliczności umożliwiające przyznanie skarżącemu tego typu usług i przemawiające za ich przyznaniem. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że odmowa przyznania skarżącemu specjalistycznych świadczeń opiekuńczych znalazła swoją podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym, który został prawidłowo oceniony przez organy obu instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżący swoją postawą wykazał brak woli współpracy, co uzasadniało odmowę przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz 11 ust. 2 u.p.s. należało uznać za niezasadne. Na marginesie powyższego należy także wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. przez nieuzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy na skutek niepozyskania zaświadczenia lekarskiego na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zauważyć bowiem należy, że jak wskazano to powyżej zaświadczenie, z którego wynikałby zakres niezbędnych skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych, miało istotne znaczenie w sprawie i jego pozyskanie nie mogło odbyć się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. wymagałoby stosownego wniosku ze strony skarżącego. W rozpoznawanej sprawie skarżący żądania takiego jednakże nie formułował. Ponadto należy zauważyć, że nieczytelna jest argumentacja dotycząca zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz 11 ust. 2 u.p.s. odnosząca się do braku uwzględnienia zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego wystawionego w 2023 r. Analiza tej argumentacji wskazuje raczej na jej związek z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, a nie zastosowaniem bądź błędną wykładnią art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Jako taka argumentacja przedstawiona w ramach tego zarzutu nie mogła przemawiać za uwzględnieniem zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Należy jednakże w tym miejscu wyjaśnić, że przywołane zaświadczenie samo w sobie nie umożliwiało przyznania skarżącemu żądanych usług. Zaświadczenie to, podobnie jak zaświadczenie je poprzedzające, wskazywało jedynie na poważny stan zdrowia skarżącego, ale nie pozwalało na ustalenie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych, w których miał korzystać skarżący. Oznacza to, że zaświadczenie to było niewystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku przez organy pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.o.z.p. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie zgodnie z art. 7 k.p.a. organy wydające decyzję administracyjną w warunkach tzw. uznania administracyjnego, jak ma to miejsce na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., mają obowiązek uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, ale jak wynika z analizy tego przepisu, obowiązek ważenia tych interesów aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki pozytywne wydania decyzji administracyjnej i brak jest przesłanek negatywnych. Jak wskazano powyżej przyznaniu skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych stały na przeszkodzie brak wykazania zakresu tych usług stosownym zaświadczeniem lekarskim oraz brak woli współpracy ze strony skarżącego. Oznacza to, że badanie w tak ustalonych okolicznościach sprawy interesu publicznego oraz interesu strony prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.z.p. jednostki organizacyjne i inne podmioty działające na podstawie ustawy o pomocy społecznej w porozumieniu z podmiotami leczniczymi udzielającymi świadczenia zdrowotne w zakresie psychiatrycznej opieki zdrowotnej organizują na obszarze swojego działania oparcie społeczne dla osób, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w kształtowaniu swoich stosunków z otoczeniem, w zakresie edukacji, zatrudnienia oraz w sprawach bytowych. Przepis ten stanowi zatem przepis kompetencyjny nakładający określone zadania na wskazane w nim podmioty. Jako taki przepis ten nie stanowi sam w sobie podstawy do przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. W świetle powyższego należało uznać, że w sprawie nie zaszły przesłanki przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych. Prowadzące postępowanie organy prawidłowo bowiem ustaliły, że skarżący nie wykazał zakresu niezbędnych usług, a jednocześnie nie przejawiał woli współpracy z organami opieki społecznej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 oraz ust. 4, art. 16 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 3 u.o.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. Wskazać przy tym należy, że art. 3 u.o.z.p. stanowi słowniczek siatki pojęciowej, jaką posługuje się ustawa o ochronie zdrowia psychicznego, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, która miała zostać naruszona, ani nie wskazał sposobu tego naruszenia, co uniemożliwiło odniesienie się do tej części zarzutu i jej ewentualnego uwzględnienia. Ponadto odnotować należy, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 16 ust. 2 u.p.s. Przepis ten przewiduje, że gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem jak wynika z ustalonego stanu faktycznego oraz treści uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji okoliczności wskazane w art. 16 ust. 2 u.p.s. nie były przyczyną odmowy przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych. Zauważyć także należy, że istnienie osób fizycznych, na których spoczywa obowiązek zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, nie ma decydującego znaczenia w odniesieniu do usług przyznawanych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu okolicznością istotną, umożliwiającą przyznanie tych usług jest niemożliwość zapewnienia określonej pomocy przez osoby wskazane w tym przepisie, a nie istnienie tych osób. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.