I OSK 1942/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 280/23 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 5 stycznia 2023 r. znak KO.441.337.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd 280/23) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 5 stycznia 2023 r. znak KO.441.337.2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 2022 r. nr GOPS/4211/2/ODM/2022 o odmowie przyznania J.B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S.B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie złożonej skargi, - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że brak jest związku miedzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad matką, która nie wymaga całodobowej opieki. Skarżący kasacyjnie zauważył, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi zaistnieć bezpośredni i ścisły związek. Skarżący wskazał, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że rezygnacja a następnie niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia miało związek z opieką sprawowaną nad matką. Koresponduje z tym oświadczenie skarżącego oraz ustalony przez organy zakres opieki, której wymagała podopieczna. Powyższe okoliczności pozostają w sprzeczności z arbitralnym stwierdzeniem Sądu oraz organów, że fakt niepodejmowania pracy przez skarżącego nie ma związku z podjęciem przez skarżącego opieki nad matką. Sąd I instancji oraz organy błędne uznały, że skarżący nie musiał sprawować stałej opieki nad matką, co umożliwiało mu podjęcie pracy zawodowej. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że jednostka orzecznicza orzekła o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji przez niepełnosprawną. Natomiast z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu wynika, że skarżący opiekuje się matką, która potrzebuje jego wsparcia. W ocenie strony skarżącej za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej przez niego nad matką, z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Stwierdzono bowiem, że opisanych przez skarżącego czynności nie można uznać za czynności związane z opieką strony nad niepełnosprawnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawione stanowisko jest nie do zaakceptowania, bowiem sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: tj. na obrazie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z zebranego w sprawie materiału wynikało, iż skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – S.B. (ur. [...].11.1929 r.) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 29 października 2020 r., w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 października 2020 r. Na podstawie przeprowadzonych w dniach 2 kwietnia 2022 r. i 5 października 2022 r. wywiadów środowiskowych oraz złożonych oświadczeń przez stronę ustalono, że J.B. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką S.B., nad którą sprawuje opiekę. Skarżący obecnie nie pracuje, nie podejmuje także prac dorywczych ponieważ, jak twierdzi, opiekuje się matką. J.B. nie posiada gospodarstwa rolnego. Jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ostatnio był zatrudniony do dnia 9 grudnia 2017 r. w firmie [...]. Następnie w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 2 stycznia 2019 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. S.B. ur. 1929 r., miała problemy z poruszaniem się, w obrębie mieszkania poruszała się przy pomocy balkonika, przyjmowała stałe leki przepisane przez lekarza rodzinnego. Nie leczyła się u lekarzy specjalistów, gdyż nie było takiej potrzeby. W latach wcześniejszych miała jedynie konsultację neurologiczną, jednak nie stwierdzono potrzeby dalszego leczenia. Matka skarżącego bez problemu komunikowała się z otoczeniem, mówiła pełnymi zdaniami, nie miała problemów ze słuchem czy pamięcią. Jedynie potrzebowała okularów do czytania. Jak twierdził skarżący, matka jest całkowicie zależna od niego, jeżeli chodzi o prowadzenie gospodarstwa domowego, utrzymywanie ciała w czystości. Potrafi samodzielnie się uczesać, umyć zęby. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować posiłku, sprzątać, prasować czy ogrzać mieszkania. Nie opuszcza domu, nie jest w stanie chodzić po schodach. Przygotowane posiłki przez syna spożywa samodzielnie, także samodzielnie zakłada i zdejmuje odzież, jedynie nie jest w stanie zapiąć guzików czy zasznurować butów. Jest zależna od skarżącego, jeżeli chodzi o kąpiel, nie korzysta z wanny, lecz ze względu na problemy z wejściem i wyjściem z niej, myje się w misce. Matka skarżącego zmarła [...] stycznia 2023 r. W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie był tego rodzaju, że uniemożliwiał mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ograniczał stronę, jednakże nie uniemożliwiał jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadzała się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powodowała konieczności sprawowania nad nią stałej opieki (sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, dbanie o jej higienę osobistą) były w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiały one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie była osobą całkowicie unieruchomioną, zaś wiele z czynności – jak wskazywał sam skarżący w wywiadach środowiskowych - wykonywała sama. W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniał bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ze wskazanych wyżej względów, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był trafny. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.