I OSK 1921/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 652/23 w sprawie ze skargi Z.I. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.249.2022.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Z.I. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 652/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Z.I. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.249.2022.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W motywach ww. wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r., Z. I. wystąpił o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej - w dacie wywłaszczenia - jako działka: nr [...] o powierzchni [...] m2 (stanowiącą obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha), będącej uprzednio własnością K.I.. Zdaniem bowiem wnioskodawcy, nieruchomość ta okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r., wyłączył Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], k.m. 6, gdyż działka ta stanowiła własność Gminy Miasta [...] i do załatwienia tej części wniosku wyznaczył Prezydenta Miasta [...]. Decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr PNO.6821.16.2021.KD, Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o: pkt 1. zwrocie 1/3 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej - w dacie wywłaszczenia - jako działka nr [...], obręb [...], w zakresie projektowanej działki nr [...], stanowiącej część obecnej działki nr [...], pkt 2. obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez Z.I. na rzecz Gminy Miasta [...] w kwocie 145,73 zł, pkt 3. zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w pkt 2 decyzji poprzez ustanowienie na rzecz Gminy Miasta [...] hipoteki na udziale w prawie własności nieruchomości określonym w pkt 1 niniejszej decyzji, w dwukrotnej wysokości kwoty wskazanej w pkt 2, pkt 4. odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie projektowanej działki nr [...], pkt 5. zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Z,I, i Gmina Miasta [...]. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 22 maja 2023 r., uchylił decyzję organu I instancji i reformatoryjnie orzekł o: 1. zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], na działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, 2. odmowie zwrotu na rzecz Z. I. udziału wynoszącego 1/3 cz. w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej - w dacie wywłaszczenia - jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, tj. w zakresie projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (stanowiącej część obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2), dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], 3. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 cz. w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w zakresie projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m2) dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], 4. zwrocie na rzecz Z. I. udziału wynoszącego 1/3 cz. w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w zakresie projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (stanowiącej część obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2), dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], 5. obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez Z. I. na rzecz Gminy Miasta [...] w kwocie 174,63 zł, 6. zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta [...], opisanej w punkcie 5 niniejszej decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej wysokości 349,26 zł na udziale w prawie własności nieruchomości, określonym w punkcie 4 niniejszej decyzji, na rzecz Gminy Miasta [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia 29 maja 1965 r. Rep. [...], Skarb Państwa - Miejski Ogród Zoologiczny [...] w [...] nabył od K.I. - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową") - z przeznaczeniem pod wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przez Miejski Ogród Zoologiczny [...], nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...]ha dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. W oparciu o wykaz zmian gruntowych, wypisy i wyrysy z rejestru gruntów, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że dawna działka nr [...] otrzymała następnie numer [...] a działka nr [...]z obrębu [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], przeprowadzonego w 1993 r. Na podstawie zaś decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 listopada 2001 r., m.in. na działce oznaczonej nr [...], zajętej na cele ogrodu zoologicznego, zostało następnie ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony prawo trwałego zarządu na rzecz Miejskiego Ogrodu Zoologicznego [...]. W 2017 r. nastąpiła zaś zmiana jego nazwy na [...] Ogród Zoologiczny. Uchylając decyzję organu I instancji, Wojewoda podkreślił, że z uwagi na fakt, iż przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344; zwanej dalej "u.g.n."), z dniem 14 maja 2019 r. (na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. poz. 801) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. ( sygn. akt SK 26/14), został zmieniony, dopuszczalne stało się złożenie wniosku zwrotowego jedynie przez jednego ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Z tego powodu wniosek Z. I. podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko Prezydenta Miasta [...], że wnioskodawca złożył ów wniosek w terminie, określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) oraz przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach w innych aktach prawnych (Dz. U. poz. 374). Za zasadne również przyjął odstąpienie przez organ I instancji od zawiadamiania - w trybie art. 136 ust. 3a u.g.n. - pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu ich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przysługujące im w tym zakresie roszczenia wygasły z uwagi na treść wskazanych wyżej przepisów. Wojewoda podzielił także ustalenia faktyczne, dokonane przez organ I instancji oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski, które stanowiły podstawę dla merytorycznej oceny żądania zwrotowego. Wojewoda wyjaśnił więc, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych uregulowana została w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, w tym m. in. w jej art. 136 ust. 3, a z którego treści wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiąca obecnie m.in. działkę nr [...], mimo, że została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej (zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej) to - z uwagi na unormowanie zawarte art. 216 ust. 1 u.g.n. - mogła być objęta wnioskiem o zwrot. Organ wskazał zatem, że Minister Środowiska, decyzją z 2004 r. uchyloną i zmienioną w części decyzją ww. organu z dnia 17 lutego 2005 r., zezwolił na prowadzenie działalności ogrodu zoologicznego na terenie nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, będących własnością Miasta [...], położonych w [...] przy ul. [...] , w tym m.in. na działce o nr [...] o pow. [...] m2. Z uwagi natomiast na fakt, że budowa i urządzenie ogrodu zoologicznego stanowiło inwestycję o złożonym charakterze i wielkim rozmiarze a także wielokrotnie zmieniano sposób zagospodarowania nieruchomości bo było spowodowane m.in. różnorodnością gatunków zwierząt przebywających w Ogrodzie, nie było możliwe jednoznaczne ustalenie, w jaki sposób miał być użytkowany teren obecnej działki nr [...]. Można było jedynie stwierdzić, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. dniem 1 stycznia 1998 r., działka nr [...], w zakresie projektowanej działki nr [...], była wykorzystywana przez [...] Ogród Zoologiczny i jego poprzednika prawnego - Miejski Ogród Zoologiczny Wybrzeża w [...] - na cele uzasadniające wywłaszczenie. Działka ta bowiem została wygrodzona i zewidencjonowana jako teren Ogrodu, pobierano z niej pożytki w postaci paszy dla zwierząt, a także początkowo okazjonalnie, a następnie na stałe, wykorzystywano ją jako parking, co powodowało, iż część wnioskowanej nieruchomości, tj. projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2, nie mogła zostać zwrócona z uwagi na zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia. W związku zaś z tym, że wskazana nieruchomość stanowiła część terenu ogrodu zoologicznego w [...], który powstał w 1954 r. a w latach 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku został rozbudowany ( a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n.), terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdowały w tym przypadku zastosowania. Natomiast odnosząc się do działki o numerze [...], organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że działka ta stanowiła wydzielony ogródek przydomowy i znajdowała się poza ogrodzonym terenem ogrodu zoologicznego a przy tym nigdy nie była przez niego wykorzystywana na cele związane z jego funkcjonowaniem. Zatem w tym zakresie żądanie zwrotu udziału 1/3 cz. - na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.- było uzasadnione. W ocenie Wojewody, Z. I. nie posiadał jednak legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot całej przedmiotowej nieruchomości, to jest ponad przysługujący mu (z tytułu spadkobrania po K. I.) udział wynoszący 1/3 cz. spadku. Z tego powodu organ II instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...], orzekające merytorycznie o odmowie zwrotu nieruchomości w zakresie całej projektowanej działki nr [...] było nieprawidłowe. Skutkowało to więc uchyleniem pkt 4 zaskarżonej decyzji (w którym orzeczono o odmowie zwrotu całej projektowanej działki nr [...]), bowiem wnioskodawca posiadał jedynie legitymację do wystąpienia z roszczeniem o zwrot udziału wynoszącego 1/3 cz. w tym prawie. Następstwem tego w tym zakresie Wojewoda orzekł o: odmowie zwrotu na rzecz strony udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności wskazanej działki oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 w prawie własności tej części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał również, że podział nieruchomości powinien stanowić załącznik do decyzji organu I instancji, skoro orzeczono w niej o zatwierdzeniu tego podziału. W aktach organu I instancji znajdował się wprawdzie projekt podziału nieruchomości, jednakże na jego podstawie nie można było potwierdzić, że stanowił on załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...], bo brak na nim było stosownej adnotacji. Brak było też dowodu, że został on przesłany stronom wraz z decyzją (a z odwołania Gminy Miasta [...] wynikało wręcz, iż go nie otrzymała). Jedynie w zaskarżonym rozstrzygnięciu zapisano, że "mapa zawierająca projekt podziału działki nr [...] stanowi integralną część niniejszej decyzji". W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] także w zakresie pkt 5, dotyczącego zatwierdzenia podziału działki nr [...], jak również pkt 1 i 4, które w których orzeczono odpowiednio i zwrocie i odmowie zwrotu projektowanych działek. Ze względu zaś na treść art. 140 ust. 1 i ust. 3, art. 217 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. , Wojewoda podkreślił, że ponieważ waloryzacja zwracanego odszkodowania powinna być przeprowadzona na dzień wydania decyzji, a organ odwoławczy orzekał siedem miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji zwracanego przez stronę odszkodowania a które aktualnie ( co do udziału 1/3) wynosiło kwotę 174,63 zł. Zwiększenie kwoty hipoteki zabezpieczającej roszczenie Gminy Miasta [...] związane natomiast było z korektą zwaloryzowanej kwoty podlegającej zwrotowi na jej rzecz. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 maja 2023 r. Z. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Pomorski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania – Gmina Miasta [...]– [...] Ogród Zoologiczny w [...] wnosiła o oddalenie skargi. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zestawienie wniosku wszczynającego postępowanie z osnową zaskarżonej decyzji prowadziło do konkluzji, że organ odwoławczy (podobnie zresztą jak organ I instancji) nie orzekły o całości żądania strony wnioskującej. Brak było bowiem rozstrzygnięcia co do udziału 2/3 w nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Tymczasem - jak podkreślał Sąd - bezspornie uznaje się, że w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek organ administracji jest związany zakresem wniosku a to oznacza, że organ administracji nie może dowolnie wniosku tego modyfikować ani też ograniczać swojego rozstrzygnięcia jedynie co do jego części. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, orzekając w odniesieniu do działki nr [...] o umorzeniu postępowania co do udziału 2/3, organ odwoławczy dokonał też błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest: art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 7 u.g.n. Zmiana wprowadzona ustawą nowelizującą u.g.n. miała bowiem – jak wywodził Sąd - przeciwdziałać skutkom uzależnienia żądania byłego współwłaściciela lub jego spadkobierców od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Z tego względu przewidziano, że w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 136 ust. 5 u.g.n., w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa. Z brzmienia przywołanych przepisów wynikało więc – jak podkreślał Sąd - że wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości następuje w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. zawiadomienia. Jeżeli zatem właściwy organ administracji nie zawiadomił innych uprawnionych (np. pozostałych spadkobierców osoby wywłaszczonej), to termin na wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczął swojego biegu a tym samym, nie było możliwości by uprawnienie pozostałych spadkobierców wygasło. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził więc, że skoro z akt administracyjnych nie wynikało, iż pozostali spadkobiercy K. I. zostali zawiadomieni o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, to stanowisko organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału 2/3 w prawie własności działki [...] było błędne. Z tych powodów Sąd Wojewódzki polecił by rozstrzygając ponownie sprawę organ II instancji rozważył, czy konsekwencją tego uchybienia było to, że pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zależności od oceny powyższej okoliczności organ winien rozważyć dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania w tej instancji. Końcowo Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że w art. 141 ust. 2 u.g.n. wskazano, iż decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Skoro jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera odrębnej regulacji w odniesieniu do ustalenia wysokości hipoteki to powinno ono nastąpić na podstawie 110 (1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki zatem przyjął, iż organ administracji błędnie określił wysokość hipoteki, ustalając ją w wysokości dwukrotności kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, podczas, gdy z art. 110(1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1983) wynikało, że wierzyciel może żądać wpisu hipoteki przymusowej na sumę nie wyższą niż wynikająca z treści dokumentu stanowiącego podstawę jej wpisu do księgi wieczystej. Jeżeli z dokumentu tego nie wynika wysokość sumy hipoteki, suma ta nie może przewyższać więcej niż o połowę zabezpieczonej wierzytelności wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne określonymi w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu hipoteki na dzień złożenia wniosku o wpis hipoteki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jak wywodził Sąd - mowa zaś była jedynie o ewentualnych roszczeniach ubocznych (które uwzględnił organ I instancji), ale nie wskazano żadnego dokumentu, z którego miałyby one wynikać. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenie hipoteki w wysokości odpowiadającej dwukrotności kwoty zwaloryzowanego odszkodowania nie znajdowało zatem uzasadnienia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Pomorski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - przez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego i uznanie, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest wadliwe z uwagi na orzeczenie w decyzji wyłącznie co do części żądania wnioskodawcy w zakresie jego udziału 1/3, zaś w pozostałym zakresie umorzenie postępowania co do udziału 2/3, podczas gdy organ II instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego był w stanie wydać decyzję w części dotyczącej udziału wnioskodawcy, zaś w pozostałym zakresie - dotyczącym udziału 2/3 pozostałych spadkobierców - umorzył postępowanie z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy, przez co naruszenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a która - zgodnie z wytycznymi Sądu - winna zostać rozpatrzona w całości w oparciu o wniosek strony, z pominięciem jej legitymacji oraz upływu terminu na złożenie wniosku przez pozostałych spadkobierców, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. - bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegające na konieczności wydania przez Wojewodę Pomorskiego merytoryczno-reformacyjnej decyzji, zgodnej z wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest prawidłowe i świadczy o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, zlecając przeprowadzenie czynności, które są bezpodstawne i zbędne oraz nieuzasadnione prawnie, gdyż - jak to wynika z akt sprawy - postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i wystarczająco do wydania decyzji oraz zalecając organowi wydanie aktu administracyjnego, który nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego (również z uwagi na przywołane poniżej orzecznictwo WSA w Gdańsku), co też mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") - poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego oraz Prezydenta i uznanie, że organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 7 u.g.n. i nie zawiadomiły innych uprawnionych, skutkiem czego termin na wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczął swojego biegu i nie ma możliwości by uprawnienie pozostałych spadkobierców wygasło, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów oraz ich zastosowanie w sprawie uprawniały do przyjęcia, że samodzielny termin dla spadkobierców wygasł, a zawiadomienie o możliwości zwrotu jest pozbawione podstaw, wprowadzałoby w oczywisty błąd i czyniłoby postępowanie w tym zakresie od początku pozornym, niebudzącym zaufania obywateli do organów administracji, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez uznanie przez Sąd umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 w prawie własności tej części wywłaszczonej nieruchomości przez organ II instancji za nieprawidłowe, podczas gdy Z. l. nie posiadał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości ponad udział wynoszący 1/3, a posiadał jedynie legitymację do wystąpienia z roszczeniem o zwrot udziału wynoszącego 1/3 w tym prawie i w tym zakresie prawidłowo orzekł organ II instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 w prawie własności tej części wywłaszczonej nieruchomości; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, w postaci: 1. art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 5 oraz ust. 7 u.g.n. - przez błędną jego wykładnię i uznanie, że "Jeżeli jednak właściwy organ administracji nie zawiadomił innych uprawnionych (np. pozostałych spadkobierców), to termin na wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczął swojego biegu. Tym samym nie ma możliwości by uprawnienie pozostałych spadkobierców wygasło." - co jest błędną wykładnią, albowiem zawiadomienie nie może być interpretowane w ten sposób, że jest ono konieczne do rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, nawet terminu, który już - zgodnie z przepisami - upłynął, a co więcej nie może prowadzić do interpretacji, iż w przypadku braku zawiadomienia uprawnienie pozostałych spadkobierców nie wygasło - mimo upływu terminu na jego zgłoszenie, 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 5 i ust. 7 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, iż jeden z wielu spadkobierców po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny do uzyskania decyzji o zwrocie nieruchomości również w zakresie wykraczającym poza własny udział w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości, podczas gdy każdy ze spadkobierców może działać w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej tylko w zakresie własnego udziału w spadku po poprzednim właścicielu, 3. art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz w zw. z art. 6 k.p.a. - przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie - poprzez wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konieczności ustanowienia hipoteki przymusowej, mimo braku wymaganej do tego podstawy prawnej co może spowodować, że decyzja w tej części będzie budzić wątpliwości co do jej wykonalności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Miasta [...] – [...] Ogród Zoologiczny wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te – jak wyżej wskazano - zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i w zdecydowanej większości okazały się zasadne. W niniejszym przypadku podstawowe znaczenie miała treść przepisów prawa materialnego. Specyfika rozpoznawanej bowiem sprawy polegała na tym, że choć wnioskodawca był jedynie jednym z trzech spadkobierców byłego właściciela nieruchomości (K. I.), która aktem notarialnym z dnia 29 maja 1965 r. (Rep. [...]) została zbyta Skarbowi Państwa - Miejskiemu Ogrodowi Zoologicznemu [...] w [...] - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - pod wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przez Miejski Ogród Zoologiczny [...], czyli nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, to powyższy wniosek obejmował żądanie zwrotu całej ww. nieruchomości. Z uwagi zatem na fakt, że powyższy wniosek został złożony tylko przez jednego ze spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości zaistniała potrzeba dokonania oceny, w jakim zakresie był on uprawniony do wniesienia powyższego żądania. Wspomnianej kwestii dotyczyły - obowiązujące w dacie orzekania przez organ odwoławczy - przepisy art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. 2023 r., poz. 344 ze zm. (mylnie wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Zgodnie z tymi przepisami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). W przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (ust. 3a). W przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa (ust. 5). Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. (ust. 7). Powyższe uregulowania zostały wprowadzone do ustawy o gospodarce nieruchomościami mocą ustawy nowelizacyjnej z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. ( sygn. akt SK 26/14), a w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Analizując treść powyższych przepisów zwrócić należy przy tym uwagę, że występują w nich dwa terminy: jeden - 3 miesięczny, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., a który dotyczy terminu na wniesienie wniosku, liczonego od dnia, w którym organ zawiadomił uprawnionego o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części; drugi – 20 letni, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., liczony od dnia, którym decyzja o wywłaszczeniu w stała się ostateczna ( w tym wypadku chodziło oczywiście o datę zawarcia umowy sprzedaży). Dodać też w tym miejscu trzeba, że ustawa nowelizująca z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadziła także przepis przechodni (a który w niniejszej sprawie miał zastosowanie), przewidując w art. 2 ust. 1, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. W związku z tym generalnie wydawało się, że skoro powyższe przepisy zostały wprowadzone w drodze ustawy to powinny one mieć zastosowanie przy orzekaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym nie mniej podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się jednolity pogląd, że jeżeli uprawniony nie złoży wniosku w przepisanym ustawą terminie (art. 136 ust. 7 u.g.n.) to jego uprawnienie do żądania zwrotu wygasa a zatem okoliczność ta powoduje zaś, iż w takiej sytuacji nie będzie możliwe merytoryczne orzeczenie w przedmiocie tego wniosku. Terminy, o których mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, dotyczące możności złożenia wniosku, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., są bowiem terminami zawitymi, skutkującymi tym, że po ich upływie wygasają uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tego zatem powodu ewentualny brak powiadomienia przez organ innego byłego współwłaściciela lub współspadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej pozostaje bez wpływu na poprawność decyzji wydanej w postępowaniu zwrotowym. Innymi słowy, obowiązek informacyjny pozostaje tak długo aktualny, jak długo istnieje uprawnienie danego podmiotu do żądania zwrotu (vide np.: wyroki NSA z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt I OSK [...]09/23, z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1499/22 i 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2120/23). Przyjęcie zatem przez Sąd Wojewódzki poglądu, że skoro organ nie zawiadomił innych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o możliwości wystąpienia przez nich z wnioskami zwrotowymi powodowało to, że termin 3 miesięcy, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., nie zaczął biec a tym samym uprawnienia ich do żądania zwrotu nieruchomości nie mogły wygasnąć, nie było w realiach rozpoznawanej sprawy - prawidłowe. Rzeczą bowiem w niej bezsporną było, że dla tych osób uprawnienie do żądania zwrotu przysługującego im udziału w przedmiotowej nieruchomości wygasło w związku z upływem terminu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. Z tych powodów traktowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, zawartego w pkt 3 zaskarżonej decyzji, a w której organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 cz. w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 28 600 m2 - w zakresie projektowanej działki nr [...] - jako przedwczesnego, nie było uzasadnione. Skoro bowiem skarżący domagał się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości a formalnie był uprawniony jedynie do wniesienia wniosku tylko co do udziału 1/3, to brak było podstaw do merytorycznego orzekania ponad ten udział. Powyższe skutkowało tym, że zarzuty oparte na art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. i art. 28 k.p.a. były zasadne. Przechodząc do kwestii procesowych, wyjaśnić na wstępie należy, że wprawdzie zarzuty oparte na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. jako występujących samodzielnie, nie zostały poprawnie sformułowane, gdyż przepisy te stanowią jedynie formalną podstawę dla wydania wyroku o określonej treści (mają zatem charakter tylko blankietowy) a ich zastosowanie przez sąd jest uwarunkowane jedynie określoną oceną legalności zaskarżonej decyzji, tym niemniej w powiazaniu z innymi przepisami, zarzuty oparte na w/w przepisach były już trafne. Najszerszym zarzutem procesowym, który w niniejszej sprawie okazał się usprawiedliwionym, był zarzut dotyczący istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżony wyrok. Zawarte w nim wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia nie jest zasadne a z drugiej strony, w uzasadnieniu tym Sąd I instancji pominął praktycznie wszystkie argumenty, które zostały podniesione w skardze. Brak zaś zastosowania właściwej wykładni prawa materialnego przekładało się automatycznie na błędnie sformułowane wytyczne dla organu, którymi powinien się on kierować ponownie rozpoznając sprawę. Przypomnieć więc należy, że rozpatrując wniosek Z. I., Prezydent Miasta [...] w pkt 1 decyzji z dnia 28 października 2022 r. orzekł o zwrocie 1/3 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej - w dacie wywłaszczenia - jako działka nr [...], obręb [...], w zakresie projektowanej działki nr [...] stanowiącej część obecnej działki nr [...]. Rozstrzygnięciu temu nie towarzyszyło jednak rozstrzygnięcie o pozostałych 2/3 częściach projektowanej działki o numerze [...]. W zaskarżonej decyzji reformatoryjnej z dnia 22 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski także nie wypowiedział się w powyższej kwestii. Okoliczność ta – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - oznaczała, że organ nie orzekł o całości żądania strony podczas, gdy organ nie ma możliwości dowolnie tego żądania modyfikować ani też ograniczać swego rozstrzygnięcia jedynie co do jego części. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym przypadku nie było jednak trafne. Decyzja wydawana w sprawie o zwrot nieruchomości jest decyzją podzielną. Dodatkowo, w niniejszym przypadku zaskarżona decyzja a także decyzja ją poprzedzająca, dotyczyły tylko części dawnej działki nr [...], gdyż Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r., wyznaczył Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do załatwienia wniosku Z. tylko w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...]o powierzchni [...] m2. Działka ta stanowiła bowiem własność Gminy Miasta [...]. W związku z tym decyzje wydane w niniejszej sprawie zawsze były decyzjami, które orzekały by tylko w sposób częściowy o przedmiotowym wniosku zwrotowym. Słusznie jednocześnie podnosił skarżący organ, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 października 2022 r. odnosiła się jedynie do udziału 1/3 części w prawie do projektowanej działki nr [...], to organ odwoławczy nie miał prawa do "poprawiania" tej decyzji poprzez szersze orzekanie niż uczynił to organ I instancji. To organ I instancji wyznacza bowiem zakres postępowania przed organem II instancji. Z tego powodu, biorąc pod uwagę to, co wyżej zostało powiedziane oraz okoliczność, że nic nie stało na przeszkodzie by w przyszłości, kolejną decyzją częściową, organ I instancji orzekł o pominiętym obecnie udziale 2/3 w działce projektowanej nr [...] ( co do którego uczestnik postępowania Z. I. nie posiadał żadnych uprawnień), nie można było uznać, że zaskarżona decyzja tylko z tego powodu podlegała uchyleniu jako naruszająca przepisy postępowania w sposób istotny. Podkreślić bowiem także w tym miejscu wypada, że rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda nie stwierdził by rozpoznawana przez niego sprawa w jakimkolwiek zakresie nie została wszechstronnie wyjaśniona i by było jeszcze konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji. Z tych powodów zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141§ 4 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. okazały się zasadne. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać skargę tym razem wszechstronnie, to jest odnieść się do wszystkich zawartych w niej zarzutów istotnych, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa. Zarzut natomiast oparty na art. 153 p.p.s.a. nie mógł mieć w analizowanym przypadku żadnej doniosłości prawnej, gdyż przepis ten w tej sytuacji nie mógł mieć zastosowania. Przedmiotowa sprawa była po raz pierwszy kontrolowana przez Sąd Wojewódzki a zatem Sąd ten nie orzekał w trybie związania - w rozumieniu ww. przepisu. Innymi słowy, ocenie Sądu Wojewódzkiego nie podlegała decyzja, która mogłaby ewentualnie być wydana w przyszłości ( na skutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji aktualnie zaskarżonej). Co do natomiast uwag, podniesionych przez Sąd Wojewódzki w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 6 zaskarżonej decyzji, a dotyczącego ustanowienia zabezpieczenia wierzytelności Miasta [...] w postaci ustanowienia hipoteki na udziale, który przypadł by uczestnikowi postępowania w prawie własności projektowanej działki nr [...], skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 141 ust. 2 u.g.n., wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Treść ww. przepisu, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna i wywołuje rozbieżne stanowiska przede wszystkim co do kwestii czy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzają czy też nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej. W niniejszej sprawie ta kwestia nie budziła wątpliwości, gdyż organ orzekł o powyższym zabezpieczeniu w postaci konieczności ustanowienia hipoteki. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, hipoteka ta winna być traktowana jako hipoteka przymusowa a zatem spełniać wymagania przewidziane dla tego rodzaju hipoteki w art. 110 (1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. r. o księgach wieczystych i hipotece. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący organ, który twierdził, że brak w przepisie art. 141 ust. 2 u.g.n. wskazania, iż ustanawiana w tym trybie hipoteka ma mieć charakter hipoteki przymusowej, dowodziło tego, iż taka konieczność w tym przypadku nie zachodziła. W ocenie składu orzekającego, powyższa kwestia nie powinna w ogóle stanowić przedmiotu oceny, dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skład orzekający stoi bowiem na stanowisku, że: po pierwsze, skoro w art. 141 ust. 2 u.g.n. ustawodawca posłużył się czasownikiem "podlegają" i odnosił go do wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, "o których mowa w art. 140," to tego rodzaju wypowiedź oznaczała, iż w omawianym przepisie został sformułowany obowiązek zabezpieczenia omawianej wierzytelności (a co jak wspomniano zostało w tej sprawie uczynione). Po drugie, ponieważ przepis ten stanowi, iż "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" to ze względu na okoliczność, że przepis ten nie stwierdza wprost, iż podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia jego wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 u.g.n.), sama decyzja zwrotowa nie będzie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu hipoteki. Konieczne jest zatem by decyzja zwrotowa zawierała wyraźne rozstrzygnięcia o zastosowaniu takiej formy zabezpieczenia. Mając zatem na uwadze istotę hipoteki przymusowej, mimo, że przepis art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. r. o księgach wieczystych i hipotece, przewiduje, że hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, wydaje się, że ustanowiona na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. hipoteka będzie miała taki właśnie charakter. Jednakże ocena czy tak ustanowiona, jak w tej sprawie, hipoteka spełniała warunki z art. 110 (1) ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie należało już do sądu administracyjnego, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego. Jak przyjmuje bowiem doktryna, jeżeli wierzyciel żąda wpisu hipoteki przymusowej do sumy wyższej niż określona w art. 110(1) u.k.w.h., sąd wieczystoksięgowy powinien dokonać wpisu hipoteki przymusowej do sumy określonej w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu w księdze wieczystej albo do sumy nieprzewyższającej więcej niż o połowę zabezpieczonej wierzytelności wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne określonymi w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu w księdze wieczystej na dzień złożenia wniosku o wpis, a w pozostałym zakresie wniosek o wpis oddalić. (vide: Fras Mariusz i Habdas Magdalena – Ustawa o księgach wieczystych i hipotece - Komentarz do art. 110(1) u.k.w., opbl. WKP 2026). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, jak wspomniano, uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania Gminy Miasta [...] – [...] Ogrodu Zoologicznego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie został uwzględniony z uwagi na brak istnienia dla tego podstaw prawnych.