I OSK 1916/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/22 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania znak: [...] 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/22 w ten sposób, że po słowach "w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania znak:" oznaczenie "[...]" zastępuje oznaczeniem "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. na rzecz Starosty [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę Nowotarskiego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania znak "GN.VII-7222/DR-GM/213/05" [winno być "GN.VII-7222/dr-gm/213/05" - uw. NSA] I. stwierdził, że Starosta Nowotarski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał Starostę Nowotarskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca; III. zasądził od Starosty Nowotarskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. (dalej Parafia, wnioskodawca lub skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P.K. wniosła za pośrednictwem Starosty Nowotarskiego (dalej Starosta) skargę na bezczynność Starosty Nowotarskiego i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania pod znakiem GN.VII-7222/dr-gm/213/05 w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 [, art. 100 § 3 in principio w zw. z § 2] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa). Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku o stwierdzeniu prawomocności; 2. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 7 grudnia 2005 r. do dnia 24 listopada 2011 r. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 2 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 25 listopada 2011 r. do dnia doręczenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 października 2019 r. znak WS-VI.7533.1.1600. 2016.AMS dopuścił się bezczynności; 5. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 4 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 6. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia doręczenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 października 2019 r. znak WS-VI.7533.1.1600.2016.AMS do dnia 6 lutego 2020 r. dopuścił się bezczynności; 7. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 6 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 8. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 7 lutego 2020 r. do dnia 24 lutego 2021 r. dopuścił się bezczynności; 9. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 8 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 10. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 3 stycznia 2022 r. do dnia 17 lutego 2022 r. dopuścił się bezczynności; 11. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 10 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie o 12. stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 3 stycznia 2022 r. do dnia 17 lutego 2022 r. przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o: wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania. Skargę wniesiono w związku z toczącym się postępowaniem, zainicjowanym dnia 7 grudnia 2005 r. (k. 4 akt administracyjnych), kiedy Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. reprezentowana wówczas przez pełnomocnika członka rady parafialnej M.B. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część dz. ewid. nr [...] w R., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Do wniosku dołączono kserokopie: s. "67" [winno być "66" - uw. NSA, k. 1-1v 5 akt administracyjnych] i s. 68 Dziennika Urzędowego Województwa Nowosądeckiego nr 12/95, zawierające pod poz. 54 rozporządzenie nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego; uchwały nr VII/59/95 Rady Miejskiej w Rabce z 24 lutego 1995 r. w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze miasta Rabka do kategorii dróg lokalnych miejskich; odpisu z księgi wieczystej nr 10460 (k. 1-3 akt administracyjnych). Z treści odpisu księgi wieczystej sporządzonego dnia 12 października 2001 r. wynikało, że właścicielem nieruchomości składających się z działek stanowiących parcele gruntowe l.kat. nr: [...] jest Parafia Rzymsko-Katolicka w R. "na podstawie protokołu dochodzeń w myśl ustawy z dnia 20 marca 1874 roku nr 29 przeprowadzonych i orzeczenia Urzędu Do Spraw Wyznań z dnia 9 lutego 1971 roku Nr R.K.6020/12/69/2". Mimo, że do wniosku nie złożono pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu Parafii, organ nie wezwał Parafii do uzupełnienia tego braku, ani nie podjął jakiejkolwiek innej czynności. Pełnomocnictwo do działania w imieniu Parafii, noszące datę 22 lutego 2006 r. złożono do akt sprawy najpewniej dnia 13 lutego 2007 r., kiedy to zgodność z oryginałem tego pełnomocnictwa potwierdził pracownik Starostwa Powiatowego w Nowym Targu i dołączył do akt sprawy (k. 5 akt administracyjnych). Po złożeniu pełnomocnictwa do akt sprawy, pismem z 23 maja 2007 r. Starosta wezwał wnioskodawcę o: przedłożenie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda), która potwierdza przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.; dostarczenie odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. (k. 6 akt administracyjnych). Organ poinformował, w trybie art. 36 kpa, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od dnia skompletowania całości materiału dowodowego w sprawie, w tym żądanych dokumentów i operatu szacunkowego, którego wykonanie zlecił Starosta Nowotarski (k. 6 akt administracyjnych). Wnioskodawca w żaden sposób nie zareagował na wezwanie. Pismem z 21 kwietnia 2011 r. Starosta skierował zapytanie do Wojewody, czy toczy się postępowanie w sprawie z wniosku Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonych w miejscowości R. oznaczonych jako parcele gruntowe l.kat. nr [...] i część działki ewid. nr [...]. Pismo to wysłano do wiadomości proboszcza Parafii (k. 7 akt administracyjnych). Pismem z 11 maja 2011 r. (dostarczonym Staroście dnia 16 maja 2011 r.) Wojewoda odpowiedział, że nie zarejestrowano takiego wniosku i aktualnie nie prowadzi się postępowania w przedmiotowych sprawach (k. 8 akt administracyjnych). Postanowieniem z 24 listopada 2011 r. Starosta Nowotarski zawiesił postępowanie z urzędu do czasu wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę R. prawa własności nieruchomości oznaczonych jako parcele gruntowe l.kat. nr: [...]. Jednocześnie Starosta wezwał Parafię do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji w tej sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia (k. 15 akt administracyjnych). Wobec braku jakiegokolwiek działania ze strony Parafii, Starosta w 2016 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej ustawa z 1998 r. lub pwur), stwierdzającej nabycie przez Gminę Rabka-Zdrój prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. R. zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną ulicę [...]. Decyzję z 24 października 2019 r. nr WS-IV.7553.1.1600.2016.AMS Wojewoda Małopolski stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Gmina Rabka-Zdrój nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: [...] o pow. 0,3971 ha, utworzona z pgr. l.kat. [...] o pow. 0,2175 ha, utworzona z pgr. l.kat. [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 listopada 2019 r. (k. 22-19v akt administracyjnych). Starosta postanowieniem z 6 lutego 2020 r. podjął postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid. nr [...] i [...] (k. 34-31 akt administracyjnych). Dnia 6 marca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy D.B. sporządziła operat szacunkowy (dalej Operat) określający wartość nieruchomości w celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Nowotarskiego. Z akt sprawy nie wynika kiedy Operat dostarczono Staroście. Starosta przekazał Operat Parafii za pismem z 18 czerwca 2020 r., wskazując jednocześnie, że zebrano dostępny materiał dowodowy (k. 66-35, 75-73 akt administracyjnych). Parafia w kolejnych pismach podnosiła zarzuty pod adresem Operatu; domagała się od Starosty zawieszenia postępowania z urzędu i wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia Operatu. Pismami z 28 września 2020 r. i 15 lutego 2021 r. Parafia wniosła o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Na zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron pismem z 22 lutego 2021 r. nie wyraził zgody Burmistrz Rabki-Zdroju (k. 118-115, 126 akt administracyjnych). Decyzją z 24 lutego 2021 r. (dalej decyzja z 24 lutego 2021 r.) Starosta Nowotarski ustali odszkodowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Parafii z 11 marca 2021 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 29 grudnia 2021 r. uchylił decyzję z 24 lutego 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia było oparcie się przez Starostę na Operacie, który w ocenie Wojewody był operatem wadliwym. Działanie biegłej było błędne i sprzeczne z przepisami prawa, w związku z czym nie było podstaw do opierania się przez Starostę na Operacie przy wydawaniu decyzji. Decyzję kasatoryjną doręczono Staroście dnia 3 stycznia 2022 r. (k. 132-128, 137-133, 147-143v akt administracyjnych). Dnia 4 stycznia 2022 r. Starostwo opracowało plan zamówień na rok 2022. Dnia 10 lutego 2022 r. ogłoszono o wszczęciu postępowania, którego przedmiotem jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 03971 ha i nr [...] o pow. 02175 ha położonej w R. (k. 157-149 akt administracyjnych). Pismem z 11 lutego 2022 r. Starosta zawiadomił w trybie art. 36 kpa, że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 r. [k. 160-158 akt administracyjnych; bezsporne - s. 4 akapit 2 ponaglenia - uw. NSA]. Pismem z 14 lutego 2022 r. Parafia wniosła do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty Nowotarskiego ponaglenie na bezczynność organu I instancji (k. 170-161 akt administracyjnych). Postanowieniem z 23 lutego 2022 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego Z.K. dla sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne [...] i [...] położonej w miejscowości R. objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...] - ul. [...], w celu ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 73 pwur (k. 179 akt administracyjnych). Postanowieniem z 7 marca 2022 r. Wojewoda Małopolski uznał zażalenie za nieuzasadnione (k. 194-191 akt administracyjnych). Wojewoda wskazał, że jakkolwiek Parafia przesłała pismo zatytułowane "Ponaglenie", to ze względu na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzję lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym (wyjątek stanowią jedynie art. 96a-96n kpa). Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 37 § 1 kpa stronie przysługuje zażalenie, a nie ponaglenie. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Starostę Wojewoda uznał, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest nieuzasadnione. W ocenie Wojewody nie ma przepisu prawa, który uprawniałby organ wyższego stopnia do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w przeszłości. Ustawodawca nie przewidział możliwości uznania zażalenia na bezczynność organu I instancji za uzasadnione w sytuacji, gdy organ ten zakończył już postępowanie przez wydanie decyzji lub zawiesił postępowanie, a tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w okresie przed dniem 3 stycznia 2022 r., kiedy to Starosta otrzymał decyzję kasatoryjną z 29 grudnia 2021 r., uchylającą decyzję Starosty z 24 lutego 2021 r. w całości. Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. [reprezentowana przez r. pr. P.K.] wniosła za pośrednictwem Starosty Nowotarskiego skargę na bezczynność Starosty Nowotarskiego i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania pod znakiem GN.VII-7222/DR-GM/213/05 w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania (k. 2-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SAB/Kr 55/22 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku; o kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. [poz. 655], dalej ppsa). Skarżąca dopełniła wymogu, o którym mowa w art. 52 ppsa wnosząc pismem z dnia 14 lutego 2022 r. do Wojewody Małopolskiego "ponaglenie celem załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy toczącej się przed Starostą Nowotarskim" (k. 170-161 akt administracyjnych), które Wojewoda uznał za zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. Sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ppsa, a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć to, że skargę złożono przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 25.6.2019 r. I GSK 957/19, w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (postanowienia NSA z: 10.10.2013 r. I OZ 893/13; 25.2.2016 r. II OSK 326/16; 4.7.2012 r. II OSK 1478/12). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 kpa nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa (postanowienie NSA z 25.5.2018 r. II OSK 1210/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6.5.2022 r. IV SAB/Wr 458/21). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Skarga była dopuszczalna i Sąd I instancji przystąpił do jej merytorycznej kontroli. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w 2005 r., uzupełniając wniosek w 2007 r. Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (zmieniono m.in. art. 35, art. 36 i art. 37 kpa). W pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji. W art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935, dalej ustawa zmieniająca), zawarta została "zasada" [winno być "norma" - uw. NSA] intertemporalna: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". W cytowanym przepisie mowa o postępowaniach niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy. W kontrolowanej sprawie postępowanie nie zakończyło się, bowiem nie została wydana ostateczna decyzja, w związku z czym organy winny stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1-3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 kpa). Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 kpa). Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (T. Woś w: T. Woś red., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116-117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 ppsa (A. Golęba w: red. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania. Za przewlekłe prowadzenie postępowania należy uważać prowadzenie postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", tj. nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmowanie czynności pozornych, co powoduje, że organy "formalnie nie są bezczynne". W oparciu o powyższe należałoby założyć, że z przewlekłością postępowania będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje działania w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, "formalnie" nie przekraczając jednak terminu załatwienia sprawy, podczas gdy z bezczynnością będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy dojdzie po prostu do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek czynności w toku postępowania, jak i wówczas, gdy organ podejmował czynności w sprawie, które jednak nie doprowadziły do zakończenia postępowania, tj. do wydania stosownego rozstrzygnięcia). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (A. Golęba - op. cit., kom. do art. 37 teza 5 i 7). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ). Sąd nie jest związany oceną wyrażoną przez organ nadzoru w postanowieniu uznającym zażalenie za nieuzasadnione. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ dopuścił się bezczynności w przeszłości. W sytuacji gdy organ zakończył już postępowanie przez wydanie decyzji, to tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w okresie przed dniem 3 stycznia 2022 r., kiedy to Starosta otrzymał decyzję kasatoryjną Wojewody z 29 grudnia 2021 r., uchylającą decyzję Starosty z 24 lutego 2021 r. w całości. Po tej dacie nie można mówić o bezczynności. Organ wyznaczył bowiem termin załatwienia sprawy, który wykraczał poza dzień przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, w związku z czym w oparciu o akta sprawy, nie sposób uznać, by doszło do bezczynności. Niezależnie od powyższego, analiza podejmowanych w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ w okresie od 3 stycznia 2022 r. dopuścił się przewlekłości. Istotne dla ustalenia przewlekłości postępowania jest zbadanie, czy czynności organu zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu czynności te są podejmowane, czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. O przewlekłości może świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, koniecznych do załatwienia sprawy. W okresie od 3 stycznia 2022 r. do 17 lutego 2022 r. (do dnia poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość), organ nie podjął żadnej czynności, która zmierza do załatwienia sprawy, z wyjątkiem wskazania nowego terminu jej załatwienia, co nastąpiło pismem z 11 lutego 2022 r., w którym Starosta zawiadomił w trybie art. 36 kpa, że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 r. Przedstawiając podjęte w sprawie czynności Starosta wskazał na opracowanie planu zamówień na rok 2022 i na ogłoszenie dnia 10 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania przetargowego, którego przedmiotem jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 03971 ha i nr [...] o pow. 02175 ha położonej w R. (k. 150, 157 akt administracyjnych). Umowę na wykonanie tego operatu zawarto dnia 23 lutego 2022 r., a termin jej wykonania ustalono na 4 tygodnie od dnia jej podpisania (§ 1 ust. 2 umowy, k. 189-189v akt administracyjnych). Do dnia wyrokowania Sądu I instancji, to jest do [19] maja 2022 r. Starosta nadal nie wydał decyzji w sprawie. W czasie rozpatrywania skargi przez Sąd I instancji, organ nie podjął jakichkolwiek dalszych czynności czekając na wyrok tutejszego Sądu. Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (uzasadnienia wyroków: NSA z 6.2.2020 r. I OSK 3918/18; WSA w Krakowie z 17.2. 2022 r. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (uzasadnienie wyroku NSA z 21.6.2012 r. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np. uzasadnienia wyroków: NSA z 7.4.2022 r. III OSK 4394/21; WSA w Olsztynie z 20.1. 2022 r. II SAB/Ol 182/21). W punkcie I wyroku Sąd, w związku z powyższym, uznał, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście oceny przewlekłości jako rażącej, Sąd miał na uwadze również działanie organu jeszcze sprzed wydania decyzji z 24 lutego 2021 r. Wskazać należy, że organ również w tamtym czasie nie wykazywał koniecznej inicjatywy, a jednocześnie przerzucał na wnioskodawcę obowiązki, które winien wykonać sam organ - na przykład uzyskanie decyzji Wojewody w trybie art. 73 pwur, stosując przy tym rygor zawieszenia postępowania. Poza tym niektóre czynności (np. liczone w miesiącach oczekiwanie na stanowisko Burmistrza na wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania; wyznaczenie aż 4 tygodni na sporządzenie operatu (k. 189v akt administracyjnych), sprawiają wręcz wrażenie czynności nie zmierzających do szybkiego wydania rozstrzygnięcia, lecz do jak najdłuższego przeciągania toczącego się postępowania. W istocie pierwszą czynnością Starosty w tej sprawie było wezwanie Parafii pismem z 23 maja 2007 r. do: przedłożenia ostatecznej decyzji Wojewody, potwierdzającej przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.; dostarczenia odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym pismem Starosta w trybie art. 36 kpa poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od dnia skompletowania całości materiału dowodowego w sprawie, w tym żądanych dokumentów i operatu szacunkowego, którego wykonanie zostało zlecone przez Starostę (k. 6 akt administracyjnych). Wskazanie w taki sposób nowego terminu załatwienia sprawy budzi istotne wątpliwości, jednak trzeba przy tym wskazać, że działanie Starosty już w tym okresie było najmniej nieefektywne i bynajmniej nie sprawiało wrażenia wykonywania czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy, a raczej nosi znamiona podejmowania czynności zbędnych, czy wręcz po prostu bezprawnych. Do bezprawnych czynności zaliczyć należy wezwanie z 23 maja 2007 r. wnioskodawcy do przedłożenia ostatecznej decyzji Wojewody, potwierdzającej przej[ście] prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 pwur. Jakkolwiek rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne - mające postać ostatecznej decyzji wojewody - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, nie oznacza to, że organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania może nałożyć na stronę wnioskującą o odszkodowanie obowiązek wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 3 pwur, decyzja komunalizacyjna jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządu drogi [w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 maja 2001 r. - uw. NSA], dlatego nałożenie tego obowiązku na wnioskodawcę nastąpiło bez podstawy prawnej (uzasadnienie wyroku NSA z 11.3.2010 r. I OSK 711/09). Jako czynność całkowicie zbędną Sąd I instancji zakwalifikował wezwanie o dostarczenie odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. skoro odpis taki dołączono już do wniosku (k. [3], 6 akt administracyjnych). Starosta przez lata nie podejmował praktycznie żadnych czynności w celu załatwienia sprawy. Nie zareagował nawet na wniesiony z brakami formalnymi wniosek, co skutkowało usunięciem braków wniosku przez wnioskodawcę dopiero po ponad 14 miesiącach, co nastąpiło bez wezwania organu. W zasadzie większość działań Starosta podejmował z dużym opóźnieniem i bez jakiejkolwiek dbałości o zasadę szybkości postępowania. Wymowne w tym kontekście [było] bardzo szybkie ustalenie przez Starostę okoliczności śmierci pierwszego pełnomocnika Parafii, co świadczy o możliwości Starosty sprawnego i szybkiego działania [k. 12-9 akt administracyjnych]. Przytoczone okoliczności zaistniałe jeszcze przed rokiem 2020, jakkolwiek mają walor jedynie pomocniczy i dodatkowy, bowiem nie stanowią one podstawy do oceny Sądu I instancji czy doszło na gruncie przedmiotowej sprawy do przewlekłości, stanowią tło dla czynności dokonanych po 3 stycznia 2022 r. i utwierdzają stanowisko, że w sprawie prowadzonej przez Starostę doszło do przewlekłości postępowania, która to przewlekłość ma charakter rażący. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej i nie przyznał takiej sumy. Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi winien kierować się sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 ppsa wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka winien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, by w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu (uzasadnienia wyroków: NSA z 7.9.2021 r. III OSK 1029/21; WSA w Krakowie z 17.2.2022 r. II SAB/Kr 242/21). W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 ppsa w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 7.10.2021 r. I OSK 2817/20). W realiach niniejszej sprawy, jakkolwiek Starosta prowadził postępowanie od 2007 r. (w grudniu 2005 r. złożono obarczony brakami [formalnymi] wniosek o wszczęcie postępowania), to jednak w tym czasie również sam wnioskodawca nie podejmował żadnych czynności, które zmierzałyby do przyspieszenia postępowania. Jedyną taką czynnością było zażalenie (określone jako "ponaglenie"), które zostało złożone dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę [k. 170-161, 147-143v akt administracyjnych]. Jedynie na marginesie należy wskazać, że sam wnioskodawca jeszcze w 2020 r. i 2021 r. składał przynajmniej trzy wnioski o zawieszenie postępowania, co również przyczyniło się do dalszego trwania postępowania, a ewentualnie jego uwzględnienie przez organ skutkowałoby dalszym okresem bez załatwienia sprawy. Mimo nieuwzględnienia tych wniosków przez Starostę, trzeba wskazać, że również działania samego wnioskodawcy nie były nakierowane na sprawne zakończenie postępowania, lecz zmierzały do jego przedłużenia, o czym świadczą złożone aż trzy wnioski o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze te okoliczności Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. W skardze wniesiono o wymierzenie grzywny organowi. Grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco- represyjnym, który winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (uzasadnienie wyroku NSA z 24.5.2019 r. I OSK 2553/17). Grzywna pełni funkcję prewencyjną i represyjną wobec organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.2021 r. II OSK 1201/21). Grzywna ma na celu wymusić wydanie aktu administracyjnego przez organ. Podkreśla się, że nałożenie grzywny może również być spowodowane nieuwzględnieniem zaleceń organu wyższego stopnia (uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 14.12.2012 r. II SAB/Kr 160/12). W ocenie Sądu I instancji na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do wymierzania grzywny organowi. Jakkolwiek organ dopuścił się w stopniu rażącym przewlekłości w postępowaniu, to jednak już po uchyleniu decyzji przez Wojewodę, działania Starosty pozwalają na przyjęcie, że realizuje wskazania organu wyższego stopnia, co pozwala przyjąć, że organ będzie w dalszym ciągu aktywnie prowadził postępowanie, które we właściwym terminie zakończy wydaniem decyzji. Sąd zobowiązał Starostę Nowotarskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca. Mając na uwadze charakter sprawy oraz podjęte już czynności, w ocenie Sądu I instancji wyznaczony termin jest realny dla załatwienia tej sprawy przez Starostę. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 ust. 4 ppsa). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dlatego w takim trybie Sąd rozpoznał skargę (k.89, 92-109 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła Parafia rzymskokatolicka pw. [...] w R., reprezentowana przez r. pr. P.K., zaskarżając wyrok II SAB/Kr 55/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa przez brak kontroli działalności Starosty Nowotarskiego w okresie od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, tj. od dnia 7 grudnia 2005 r. do dnia 3 stycznia 2022 r., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa; b. art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez brak stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że Starosta Nowotarski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, tj. od dnia 7 grudnia 2005 r. do dnia 3 stycznia 2022 r., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa; c. art. 133 § 1 ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem okoliczności, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia Starosty Nowotarskiego z 11 lutego 2022 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 r., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa; d. art. 149 § 2 ppsa przez: niewymierzenie organowi grzywny; nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że organ w okresie od 7 grudnia 2005 r. do dnia 24 listopada 2011 r. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. stwierdzenie, że organ w okresie od 25 listopada 2011 r. do dnia doręczenia mu decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 października 2019 r. dopuścił się bezczynności; 5. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 4 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 6. stwierdzenie, że organ w okresie od dnia doręczenia mu decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 października 2019 r. dopuścił się bezczynności; 7. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 6 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 8. stwierdzenie, że organ w okresie od dnia 7 lutego 2020 r. do dnia 24 lutego 2021 r. dopuścił się bezczynności; 9. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 8 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 10. stwierdzenie, że organ w okresie od dnia 3 stycznia 2022 r. do dnia 17 lutego 2022 r. dopuścił się bezczynności; 11. stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 10 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie, w przypadku niepodzielenia poglądu skarżącej o bezczynności organu opisanej w pkt 10: 12. stwierdzenie, że organ w okresie od dnia 3 stycznia 2022 r. do dnia 17 lutego 2022 r. przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 13. wymierzenie organowi grzywny ustalonej przez Sąd; 14. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za dwie instancje według norm prawem przewidzianych; ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania: na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; zrzekła się rozprawy (k. 126-130 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Nowotarski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 146-156 akt sądowych). Pismem z 2 marca 2023 r. Starosta Nowotarski złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie (k. 194-215 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niespójna. Autor w petitum skargi kasacyjnej wskazał: "zaskarżam wyrok w całości", gdy w uzasadnieniu wskazał: "[...] uzasadnione jest złożenie skargi kasacyjnej na zaskarżony wyrok i uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi [...]" (s. 1 i 4 skargi kasacyjnej), przy czym Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, której "zaskarżonej części" uchylenia się domaga. Istota sprawy zasadza się na założeniu, że choć Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Nowotarski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku); zobowiązał Starostę Nowotarskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca (pkt II sentencji wyroku) i zasądził od Starosty Nowotarskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku) oraz nie orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, to skarżąca kasacyjnie uważa, że z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa "nie wynika, by kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne była ograniczona ramami czasowymi, a zwłaszcza, że wydanie nieostatecznej decyzji przez organ I instancji wyłącza kontrolę jego działalności przed wydaniem takiej decyzji", przy czym autor skargi kasacyjnej wskazuje, że znane jemu jest orzecznictwo NSA, a zwłaszcza uchwały NSA z: 22.6.2020 r. II OPS 5/19 i 7.3.2022 r. II OPS 1/21 (s. 4-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa (pkt 1.a petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Uchwałą z 22.6.2020 r. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79, dalej uchwała II OPS 5/19) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów orzekł: Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafnie Autor skargi kasacyjnej podnosi, że "żadne szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne nie uzasadniają odstępstwa od wykładni językowej" art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa. Dokonując wykładni wskazanych przepisów z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, pomimo ich jednoznacznego literalnego brzmienia nie ujawnia się jakikolwiek konflikt pomiędzy wynikiem wykładni językowej a wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej, który uzasadniałby konieczność odstępstwa od wykładni językowej" (s. 5/6 skargi kasacyjnej), przy czym Autor skargi kasacyjnej nie prezentuje w skardze kasacyjnej rezultatów owych metod wykładni art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa. NSA w uchwale II OPS 5/19 przedstawił rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej nie tylko art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, ale także ewolucji przepisów dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, NSA wskazał, że "[...] w pierwszej kolejności wskazać należy na określony art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie, ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43 [uw. 37]). [...] kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. [...] skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. [...] objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej. Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozważania powyższe prowadzą do rozstrzygnięcia zasadniczej i objętej pytaniem prawnym kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w sytuacji wniesienia jej po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji ostatecznej. [...] przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach - piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. [...] wydany na tej podstawie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny stwierdzający retrospektywnie, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone...". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdza, iż treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876 [uw. 5]; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). Pogląd o niedopuszczalności merytorycznego rozstrzygania skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy, w której bezczynność jest podnoszona, wymaga pewnego uzupełnienia. Otóż art. 149 § 1 p.p.s.a w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2), co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ...). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. [...] oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Nie można się również zgodzić z argumentacją na rzecz poglądu o dopuszczalności nieograniczonego w czasie orzekania w przedmiocie bezczynności ze względu na zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do sądu i potrzebę uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów k.p.a. i p.p.s.a. zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 k.p.a. przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności - również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 k.c. stwierdzić należy, iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. lecz również wydane, na podstawie art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 k.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji", o czym stanowi wskazany przepis k.c. [...] w celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. W przypadku postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego tym prejudykatem będzie niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego, wydany na skutek skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, prejudykat powyższy został unormowany w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Tenże akt prawny określił w sposób jednoznaczny w art. 5 ust. 1, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie tej ustawy, zarówno po prawomocnym zakończeniu postępowania, jak i przed jego wszczęciem (tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 maja 2012 r., I OPP 8/12, LexPolonica nr 3969082, z 22 października 2010 r., II OPP 37/10, LexPolonica nr 2624234). [...] nawiązując do omawianego już art. 53 § 2b p.p.s.a. nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania. [...] zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. [...] przewidziane omówionymi wyżej przepisami k.p.a. i p.p.s.a. systemowe rozwiązanie kwestii braku działania organu w indywidualnej sprawie, daje stronie postępowania dotkniętego wadliwością w zakresie szybkości i prostoty postępowania określone instrumenty procesowe, których wykorzystanie wymaga aktywności i konsekwencji samej strony dbającej o własne interesy i najlepiej zorientowanej co do wagi dotrzymania przez organ warunku terminowego załatwienia jej sprawy oraz ewentualnych negatywnych dla niej skutków milczenia władzy (ONSAiWSA 2020/6/79, s. 20-26). Wykładnia prawa dokonana uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.3.2022 r. II OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/3/34, dalej uchwała II OPS 1/21) i zaprezentowane w jej uzasadnieniu argumenty, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ppsa, niźli przyjęte w zaskarżonym wyroku, co do tego, czy Starosta Nowotarski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania od dnia 7 grudnia 2005 r. do dnia 3 stycznia 2022 r. Brak w aktach sprawy dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia Starosty Nowotarskiego z 11 lutego 2022 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 r. nie narusza art. 133 § 1 ppsa, skoro doręczenie tego zawiadomienia należało uznać za przyznane (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; s. 4 akapit 2 ponaglenia - k. 167, 160-160v,158 akt administracyjnych). Nieprawidłowe jest wywiedzenie skargi kasacyjnej przez powołanie się na wadę w postaci nierozpoznania skargi w określonym zakresie i brak stosownego orzeczenia. W przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie zawiera wyodrębnionej części dotyczącej żądania: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; nałożenia na organ grzywny; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, nie może być zwalczane zarzutem, że "wyrok jako całość jest niezrozumiały [...] jeżeli WSA stwierdził niedopuszczalność badania działalności organu w okresie sprzed 3 stycznia 2021 r., to wobec treści skargi obejmującym swoim zakresem cały okres postępowania od dnia 7 grudnia 2005 r. do dnia wniesienia skargi winien to wyrazić w odpowiednie formie procesowej, np. poprzez oddalenie skargi w części obejmującej okres od 7 grudnia 2005 r. do dnia 3 stycznia 2021 r. lub jej odrzucenie w tej części. Zdaniem Skarżącej brak takiego formalnego rozstrzygnięcia i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu w treści uzasadnienia jest niedopuszczalne" (s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej). W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zawarł rozstrzygnięcia o treści "w pozostałej części skargę oddala" (k. 89 akt sądowych). Skoro skarżąca kasacyjnie uważała, że Sąd I instancji nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu, obowiązana była w ciągu 14 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157 § 1 ppsa; wyrok NSA z 12.7.2016 r. I OSK 787/16, cbosa), czego skarżąca nie uczyniła. Niemożliwe jest wywiedzenie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia niezawartego w sentencji wyroku (sententia non existens). Zaskarżenie wyroku skargą kasacyjną w części jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie to zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają ich osobne zaskarżenie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, uw. 11 do art. 176). Jest to zgodne z utrwalonymi regułami zaskarżania orzeczeń sądowych wyłącznie takich, które istnieją w obrocie prawnym. Sententia non existens nie ma bytu prawnego, więc nie podlega kwestionowaniu żadnym środkiem zaskarżenia, bowiem nie istnieje jego substrat. W sentencji zaskarżonego wyroku brak odrębnego rozstrzygnięcia, które podlegałoby zaskarżeniu skargą kasacyjną (wyroki NSA z 24.8.2016 r.: I OSK 919/16, I OSK 883/16, I OSK 663/16, I OSK 952/16, I OSK 920/16; per analogiam - wyrok z 27.2.2018 r. I OSK 1841/17). Czyni to zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 ppsa nieskutecznymi. Na marginesie należy podnieść, że zarzut naruszenia art. 149 § 2 ppsa mógł być podnoszony wyłącznie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 ppsa. Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 ppsa.