I OSK 1900/22

Dnia 21 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 59/22 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz Z. K. kwotę 400,00 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., II SAB/Gd 59/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty W. do załatwienia wniosku o odszkodowanie z dnia [...] stycznia 2018 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Staroście W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt 3); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4); obciążył Starostę W. obowiązkiem zwrotu skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta W., zaskarżając wyrok w zakresie pkt 2, 3 i 5, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w oparciu o błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2, 3 i 5, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż są to zarzuty podniesione wyłącznie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Kluczowy spośród nich to zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak sformułowany zarzut kasacyjny posiada wady konstrukcyjne, które generalnie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem pamiętać, że ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż przepis art. 149 p.p.s.a. – podobnie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147 § 1, art. 148, art. 150, czy art. 151 p.p.s.a. – ma wyłącznie charakter wynikowy. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisów jest zobowiązana do powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok. Nie wyjaśnia on natomiast z jakich przyczyn sąd uznał, że organ znalazł się w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym przez prawo (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 204/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro autor niniejszej skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z innym przepisem prawa błędnie zastosowanym przez Sąd I instancji, w szczególności, z definiującymi pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przepisami art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to powyższy zarzut kasacyjny będąc wadliwie skonstruowany nie może prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Ponadto wypada zauważyć, iż postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 149 § 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy punkty, wskazujące na konkretne rozstrzygnięcia sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., także z tego punktu widzenia, nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. trzeba zauważyć, iż nie doczekał się on uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej. Brak nawiązania do pojęć bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, regulowanych przepisami art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie pozwala w postępowaniu kasacyjnym efektywnie odnieść się do kwestii wystąpienia owych stanów z rażącym naruszeniem prawa. Wypada jedynie zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla wykazania powyższych okoliczności uzasadnienie zaskarżonego wyroku kolejno przywołuje szczegółowo opisane działania organu od dnia wszczęcia postępowania, wskazując w konkluzji, iż sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, nadto miały miejsce długie okresy bierności organu w rozpoznawaniu sprawy (np. między dniem [...] września 2020 r. i [...] lutego 2021 r. ponad 4 miesiące), oraz wielokrotnie wyznaczano kilkumiesięczne terminy na załatwienia sprawy, nie wskazując jakie dowody będą jeszcze przeprowadzone w sprawie. Skoro skarga kasacyjna powyższych okoliczności nie podważa, to nie sposób uznać, iż na zaprezentowaną przez Sąd I instancji ocenę tych faktów może wpłynąć argumentacja kasacji odwołująca się wyłącznie do konieczności uwzględnienie w ocenie zachowania organu, nie tylko zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) ale także zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) i zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Respektowanie powyższych zasad jest prawnym obowiązkiem organu i konieczność wypełnienia jednych nie może odbywać się kosztem naruszania innych. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Wypada zauważyć, iż zarzut ten również nie doczekał się uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej, zaś autor kasacji na jego podstawie podważa rozstrzygniecie o przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż suma taka nie została przyznana zaskarżonym wyrokiem. Wymierzona została natomiast organowi grzywna. Tym samym uznać należy, iż ów zarzut podniesiony został nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.