I OSK 1914/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F., D. P., E. F., J. B., J. J., J. P., M. P. i P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 924/22 w sprawie ze skargi A. F., D. P., E. F., J. B., J. J., J. P., M. P. i P. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 września 2022 r. nr SN-III.7536.54.2022.12 w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 marca 2023 r. I SA/Po 924/22, oddalił skargę A. F., D. P., E. F., J. B., J. J., J. P., M. P. i P. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 26 września 2022 r. nr SN-III.7536.54.2022.12 w przedmiocie zajęcia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: A. F., D. P., E. F., J. B., J. J., J. P., M. P. i P. F. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 126 ust. 1, 5 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.): - poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie jest obowiązany badać dokładnie na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody, - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, albowiem E. [...] przystąpiła do naprawy rzekomej usterki dopiero 26 października 2022 r., a zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że: - organ nie jest zobowiązany badać na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody, - zaszła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, w sytuacji gdy podmiot, na rzecz którego wydano decyzję, przystąpił do wykonania rzekomej usterki dopiero w dniu 26 października 2022 r., a zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, - wyciąg z systemu przedstawiający zgłoszenia awarii w dniu 31 lipca 2022 r. stanowi wiarygodny dowód potwierdzający konieczność zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, w sytuacji gdy nie zweryfikowano jakie podmioty zgłaszały awarię i jakich odbiorców dotyczy ryzyko wystąpienia przerw w dostawie prądu; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na zaniechaniu wyjaśnienia dlaczego zarzuty skargi uznano za bezzasadne; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie przed organami administracji publicznej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie weryfikacji podanych przez wnioskodawcę informacji co do faktu wystąpienia awarii, do podmiotów zagrożonych brakiem zasilania, rodzaju i przebiegu linii kablowych, które miały ulec awarii, miejscach awarii, a także z jakich przyczyn stwierdzono zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także zagrożenie pożarem. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie "o zmianę zaskarżonego wyroku i o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji (...)" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekli się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Ostatni zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z zasady nie mógł być skuteczny, bowiem "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/16; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi" (wyrok NSA z 25.03.2025 r. III OSK 273/22, LEX nr 3845361). Natomiast "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej" (wyrok NSA z 29.05.2025 r. II OSK 2789/22, LEX nr 3882229). Z wyżej przywołaną sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne. Nie jest natomiast prawdą, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, że w sprawie nie zaistniała potrzeba natychmiastowego działania i że nie było konieczności zapobieżenia znacznej szkodzie, w sytuacji, gdy awarię usunięto dopiero po ponad dwóch miesiącach. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że "Wbrew zarzutom skargi, nie ma znaczenia fakt, że prace naprawcze na terenie przedmiotowej nieruchomości miały miejsce dopiero w dniu 26 października 2022 r. Upływ ponad 2 miesięcy od daty złożenia wniosku był spowodowany głównie brakiem zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac przez E. [...] oraz koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Długość tego okresu nie była zależna od E. [...], która podjęła prace już w dniu 2 sierpnia 2022 r., lecz była zmuszona zaprzestać prac, z uwagi na brak zgody administratora nieruchomości." Wcześniej natomiast Sąd potwierdził ustalenia organu, że "Brak natychmiastowej naprawy uszkodzonych linii kablowych zwiększa ryzyko braku napięcia zasilającego odbiorców dla dwóch stacji transformatorowych, zasilających łącznie 285 odbiorców, a tym samym przyczynia się do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, jak również wystąpienia pożaru." Poprawności tych ustaleń i ocen za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś podważyć. Pozostałe zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mają bezpośredni związek z zarzutami "materialnymi" i wobec tego zostaną rozpoznane łącznie. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przywołano natomiast trzy przepisy (art. 126 ust. 1, 5 i 8 u.g.n.), które miałyby zostać naruszone zarówno przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie jest obowiązany badać na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody oraz przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Zauważyć wobec tego należy, że skarga kasacyjna nie wskazuje, z którego konkretnie przepisu wynika obowiązek badania przez organ na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody, a "zarzut błędnej wykładni powinien obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu" (wyrok NSA z 28.05.2025 r. I OSK 1343/24, LEX nr 3881527), czego w tej sprawie zabrakło. Ponadto zauważyć należy, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (12 sierpnia 2022 r.), ani operator linii energetycznej, która uległa awarii, ani organ, nie mieli możliwości zweryfikowania rzeczywistego stanu zagrożenia awarią dla pozostałej infrastruktury energetycznej (w tym stacji transformatorowych), a tym samym dla odbiorców energii, gdyż nie zostali na teren awarii dopuszczeni. Konkretnie operator sieci został wyproszony z terenu nieruchomości przy próbie naprawy (2 sierpnia 2022 r.), a organowi uniemożliwiono przeprowadzenie oględzin (10 sierpnia 2022 r.), po złożeniu wniosku o wydanie odpowiedniej decyzji. Stan taki utrzymał się do chwili wydania decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji twierdzenie skargi kasacyjnej, że organ polegał tylko na wyciągu z systemu przedstawiającego dwa zgłoszenia awarii w dniu 31 lipca 2022 r. i że nie jest to dowód wystarczający, jest co najmniej niezrozumiałe. Trudno sobie bowiem wyobrazić, w jaki sposób, przy braku możliwości przeprowadzenia oględzin miejsca awarii, organ mógłby zweryfikować te aspekty rozstrzygnięcia, które strona kwestionuje, skoro do dyspozycji miał tylko te dowody, które zaoferował wnioskodawca. W takiej sytuacji nawet potencjalna możliwość pozbawienia znacznej liczby odbiorców dostaw energii mogłaby prowadzić do znacznej szkody, co w obecnych czasach jest okolicznością notoryjną. Zgodnie z art. 126 ust. 5 u.g.n. "W przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości." W orzecznictwie podnosi się, że za niespełniające warunków "nagłej potrzeby" uznaje się przypadki związane np. z normalnymi czynnościami wnioskodawcy w celu konserwacji linii energetycznej lub pielęgnacji drzew pod takimi liniami. Jak się w związku z tym podkreśla, "przesłanką najistotniejszą dla zastosowania art. 126 ust. 10 u.g.n. jest stan kwalifikowanej nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii", co ma charakter na tyle nagły, że nie jest możliwe wstrzymanie się z zajęciem nieruchomości do czasu wydania decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. Chodzi tu więc o zdarzenia wymagające natychmiastowej reakcji z wykorzystaniem cudzej nieruchomości, gdy oczekiwanie na wydanie decyzji o czasowym zajęciu (która i tak jest wydawana w przyspieszonym trybie) spowodowałoby najpewniej wyrządzenie szkody (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. I OSK 1284/17). Dopiero wówczas, gdy tak rozumiana nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji możliwe jest uczynienie użytku z art. 126 ust. 5 u.g.n. i czasowe zajęcie nieruchomości bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji na to zezwalającej (wyrok NSA z 19 października 2017 r. I OSK 642/17). Jeśli zatem w tej sprawie, co niewątpliwe (wbrew pierwotnym twierdzeniom administratora nieruchomości), wystąpiła awaria linii energetycznej niskiego napięcia, a jej rzeczywistego wpływu na ewentualny rozmiar szkody organ nie mógł zweryfikować, głównie na skutek postawy skarżących wobec działań operatora i organu, to nie można twierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. Sam niewątpliwy fakt awarii linii energetycznej i groźba pozbawienia dostaw energii dla znacznej liczby odbiorców, wobec niewątpliwych trudności ze zweryfikowaniem rzeczywistego zagrożenia dla infrastruktury energetycznej i mieszkańców, w omówionych wyżej okolicznościach, była przesądzająca. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.