I OSK 1911/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 7/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r. nr SKO 4532.240.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 7/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r. nr SKO 4532.240.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej też SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 27 czerwca 2023r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu I instancji, co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej też: ustawa, u.ś.r.). SKO stwierdziło, że z uwagi na to, że wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ nie może stwierdzić, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a obecnie wyjaśnienie tych okoliczności nie jest już możliwe z powodu zgonu [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd uznał, że zawartość nadesłanych do Sądu wojewódzkiego akt administracyjnych sprawy nie pozwala ocenić, czy skarżący istotnie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w następstwie otrzymania pisma z dnia 23 maja 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu źródłowego, który by potwierdzał ten fakt, a okoliczności przyjętej przez organy orzekające w sprawie zaprzeczył skarżący podczas rozprawy w dniu 11 lipca 2023 r. W świetle niedostatków materiału dowodowego, na podstawie którego organy wywiodły podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 u.ś.r., odwołanie się do tego przepisu należało uznać za przedwczesne w realiach kontrolowanej sprawy, jako że okoliczności istotne z punktu widzenia skutku wynikającego z tego przepisu nie zostały wykazane ponad wszelką wątpliwość. W ocenie Sądu, wywodzenie skutku w postaci odmowy przeprowadzania przez stronę wywiadu środowiskowego na podstawie korespondencji z dnia 15 czerwca 2023 r. z powodów wyżej wskazanych stoi w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323; dalej też: ustawa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym dowodem na okoliczność uniemożliwienia przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest notatka służbowa sporządzona przez pracownika administracji publicznej, który odebrał od ubiegającego się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a tym samym przyjęcie, iż dowodu takiego nie stanowi dokument urzędowy, tj. pismo przesłane przez jedną komórkę organizacyjną ośrodka pomocy społecznej innej komórce organizacyjnej ośrodka pomocy społecznej w odpowiedzi na wystąpienie sformułowane na podstawie art. 23 ust. 4c pkt 1 ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 28 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej przedwcześnie (niewłaściwie) zastosowały tę regulację; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a) gdyż organy administracji publicznej - w okolicznościach sprawy załatwionej ostatecznie decyzją z dnia 11 września 2023 r. (SKO 4532.240.2023) - dokonały właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, ustalając najpierw wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, b) wyrażające się bezpodstawnym odmówieniem przez Sąd pierwszej instancji wiarygodności pismu z dnia 15 czerwca 2023 r. (dokumentowi urzędowemu) na podstawie gołosłownego oświadczenia [...] złożonego na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r.; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie w istocie dowodu z oświadczenia [...] złożonego na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., bez podjęcia stosownego postanowienia, na którego podstawie Sąd pierwszej instancji odmówił wiarygodności pismu (dokumentowi urzędowemu) z dnia 15 czerwca 2023 r., mimo że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód uzupełniający (wydając w tej sprawie postanowienie) jedynie z dokumentu; 4. art. 151 p.p.s.a,, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 28 ust. 1 u.ś.r., gdyż skarga [...] - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia 11 września 2023 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy, jak i treści zawartych w zaskarżonym wyroku, [...] zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, [...]. Jak wynika z akt sprawy i treści wcześniej wydanej decyzji SKO z dnia 28 lutego 2023 r. skarżący inicjując postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poddał się w dniu 12 grudnia 2022 r. wywiadowi środowiskowemu, który - co wynika z treści decyzji kasacyjnej z dnia 28 lutego 2023 r. - nie został przeprowadzony jednak rzetelnie przez pracownika socjalnego i w sposób adekwatny do koniecznych dla zastosowania normy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustaleń faktycznych, wskutek czego SKO dostrzegło konieczność powtórzenia tej czynności procesowej przy uwzględnieniu wytycznych wskazanych w decyzji tego organu z dnia 28 lutego 2023 r. W ramach ponownego rozpoznania sprawy wystosowano do strony pismo z dnia 23 maja 2023 r., w którym zawarto prośbę o pilny kontakt telefoniczny z pracownikiem socjalnym w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniane pismo z dnia 23 maja 2023 r. zostało odebrane przez skarżącego osobiście w dniu 9 czerwca 2023 r. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, który odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na art. 28 ust. 1 u.ś.r. wynika, że organ ten ustalając stan faktyczny sprawy przyjął, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło temu organowi ocenę, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Organ nie mógł również z tego powodu stwierdzić, czy wnioskodawca wykonuje wykluczającą podjęcie zatrudnienia opiekę nad ojcem. Z pisma Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 4 we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2023 r. wynika, że wnioskodawca "skontaktował się z pracownikiem socjalnym, lecz nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego". Okolicznościom wynikającym z pisma z dnia 15 czerwca 2023 r. tj. odmówieniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zaprzeczył natomiast skarżący obecny na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., który oświadczył przed Sądem, że po otrzymaniu pisma z dnia 23 maja 2023 r. skontaktował się telefonicznie z organem informując go o tym, że aktualnie jego ojciec przebywa w szpitalu. Fakt pobytu ojca w szpitalu w dniach od 24 kwietnia 2023 r. do 19 czerwca 2023 r. skarżący udokumentował stosownym zaświadczeniem wystawionym przez Dolnośląski Szpital Specjalistyczny im. T. Marciniaka we Wrocławiu, jakie pełnomocnik strony dołączył do pisma procesowego z dnia 28 maja 2024 r. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że zawartość nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy nie pozwala ocenić, czy skarżący istotnie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w następstwie otrzymania pisma z dnia 23 maja 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu źródłowego, który by potwierdzał ten fakt, a okoliczności przyjętej przez organy orzekające w sprawie zaprzeczył skarżący podczas rozprawy w dniu 11 lipca 2023 r. W skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut kwestionujący wykładnię prawa materialnego, a zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 28 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedynym dowodem na okoliczność uniemożliwienia przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest notatka służbowa sporządzona przez pracownika administracji publicznej, który odebrał od ubiegającego się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a tym samym przyjęcie, iż dowodu takiego nie stanowi dokument urzędowy. Powyższy zarzut należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisu procesowego - art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie w istocie dowodu z oświadczenia [...] złożonego na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., bez podjęcia stosownego postanowienia. Oba zarzuty dotyczą bowiem w istocie wyjaśnienia, do którego zmierza Sąd kasacyjny. Trudno się bowiem zgodzić z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Skoro z akt sprawy nie wynika wprost, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jest to jedynie interpretacja wypowiedzi telefonicznej wnioskodawcy przez pracownika socjalnego, brakuje dokumentu pod którym znalazłby się podpis skarżącego o odmowie udzielenia wywiadu środowiskowego lub innego miarodajnego dowodu na zaistnienie spornej okoliczności, to zgodzić się należy z Sądem I instancji o niekompletności materiału dowodowego, a w konsekwencji o przedwczesnym podjęciu decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wiadomo, uprzednio wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne poddał się wywiadowi środowiskowemu w dniu 12 grudnia 2022r. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków, jednak bierze pod uwagę wyjaśnienia strony składane podczas rozprawy, które potwierdzają bądź nie - stan faktyczny wynikający z dokumentów. Skoro stanowiska skarżącego wyrażonego podczas rozprawy przed Sądem I instancji nie potwierdza zgromadzona przez organ dokumentacja to należy uznać, że materiał dowodowy jest niekompletny, ale nie oznacza że Sąd dopuścił dowód z przesłuchania świadka. Dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem środka odwoławczego, że Sąd I instancji "przeprowadził w istocie dowód z oświadczenia [...] złożonego na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., bez podjęcia stosownego postanowienia". Stąd oba zarzuty uznać należy za bezzasadne. W konsekwencji powyższego za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 28 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej przedwcześnie (niewłaściwie) zastosowały tę regulację, co już zostało wyjaśnione. Odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro bowiem jak już Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nie można uznać zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za kompletny (wyczerpujący) - to i nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego. To organ naruszył zasady tego postępowania nie dociekając i nie próbując należycie wyjaśnić sytuacji dotyczącej okoliczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w danym momencie – w czasie, gdy jak twierdzi skarżący poinformował przez telefon, że ojciec, czyli podopieczny wymagający opieki, przebywa w danym momencie w szpitalu (co z kolei potwierdza materiał dowodowy, przedłożone przez skarżącego zaświadczenia o pobycie ojca w szpitalu). W związku z przeprowadzoną analizą, konsekwentnie, za bezpodstawny uznać należy także ostatni zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a,, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 28 ust. 1 u.ś.r., poprzez nieuznanie skargi [...] za nieuzasadnioną. Jak już wykazano – brak bezspornych faktów popartych dokumentami doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a zatem skarga nie mogła zostać oddalona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.