I OSK 1900/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i K. K. wspólników [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1090/15 dotyczącego sprawy ze skargi A. M. i K. K. wspólników [...] s.c. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1090/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. M. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2012, poz. 83 ze zm.) w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] o powierzchni 0,0209 ha obr. [...] obj. Kw [...] położonej w R. przy ul. E. P. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli A. M. i K. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. merytoryczne rozpoznanie skargi, a ponadto przyznanie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie zaistniała przesłanka przekształcenia - co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporna w sprawie jest kwestia, jaki wpływ na sytuację skarżących kasacyjnie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący kasacyjnie posiadali przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W jego ocenie oczywistym jest w szczególności, że w dniu 13 października 2005 r. skarżący kasacyjnie byli użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu zakwestionował jedynie konstytucyjne podstawy wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. "nadbudowy" art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie orzekł natomiast o niekonstytucyjności "trzonu" tego przepisu, funkcjonującego do dnia wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej. Wobec tego za dopuszczalne należało uznać przekształcenie nieruchomości potencjalnie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową. Skoro zaś działka nr [...] opisywania jest jako "inne tereny zabudowane", to przyjąć należy, że możliwe jest zabudowanie jej na cele mieszkaniowe. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie przedstawiły żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o odmowie wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących z uwagi na to, że nieruchomość jest w części zabudowana budynkiem o funkcji magazynowej. Podkreślił, że fakt zabudowania nieruchomości budynkiem magazynowym (którego organy nawet nie uprawdopodobniły) nie powoduje w żadnym razie wyłączenia potencjalnego przeznaczenia działki na cele mieszkaniowe, nie wyłącza więc dopuszczalności żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w prawo własności tej działki na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed zmiany tej regulacji z dnia 9 października 2011 r. Skarżący kasacyjnie podtrzymali swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej A. M. i K. K. zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego. Jednak uzasadnienie tego zarzutu opiera się w znacznej części na twierdzeniach skarżących, że organy i Sąd pomimo obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów istotnych w sprawie nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych, a swoje stanowisko co do stanu działki nr [...] nie poparły żadnymi dowodami. Jak podano wyżej, konstrukcja zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie pozwala na zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i Sąd pierwszej instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji. Z tego stanu faktycznego wynika, między innymi, że przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 209 m² jest częścią nieruchomości gruntowej zabudowanej dwoma budynkami o funkcji magazynowej, nieruchomość jest ogrodzona i zagospodarowana. Na przedmiotowej działce jest zlokalizowany fragment jednokondygnacyjnego budynku magazynowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skarżący upatrują w ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że nie zaistniała przesłanka przekształcenia - co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący twierdzą, że sporna jest kwestia, jaki wpływ na ich sytuację miał wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. K 29/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w pierwotnym brzmieniu przyznawał prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych". Należy tu przypomnieć, że po zmianie dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw rozszerzono krąg podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia na wszystkie osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz ich następców prawnych. Oczywiście trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że Trybunał we wskazanym wyroku zakwestionował jedynie konstytucyjne podstawy wprowadzonej 28 lipca 2011 r. "nadbudowy" obowiązującego przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawa własności. Trybunał nie orzekł natomiast o niekonstytucyjności "trzonu" wskazanego przepisu, funkcjonującego do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że (czego zdaje się nie kwestionują skarżący) orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, których prawa w tym zakresie wynikają z art. 1 ust. 2 pkt 2) i niektóre osoby fizyczne, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy zmieniającej nie przyznawał możliwości żądania przekształcenia. Takie bowiem rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zakwestionowane jako naruszające zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 konstytucji), a także podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 konstytucji). Orzekając o naruszeniu art. 165 ust. 1 konstytucji Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy rażąco naruszyły samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które – oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste – nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W przypadkach objętych nowelizacją nastąpiła ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom zasady rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi ich własność, uniemożliwiając tym samym realizację racjonalnej gospodarki finansowej i przestrzennej. Z dniem ogłoszenia powyższego wyroku - 17 marca 2015 r., osoby prawne i częściowo wskazane wyżej osoby fizyczne utraciły prawo do żądania przekształcenia. Jak zatem słusznie twierdzi autor skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie badania wymagało zatem, czy skarżący będący użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki – mieli uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Przed dniem wejścia w życie tej zmiany na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z takim żądaniem, zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy, mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. W cyt. wyżej art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności – podmiotowa i przedmiotowa. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Natomiast przesłanka przedmiotowa wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Wobec powyższego przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, od dnia 17 marca 2015 r., należy odczytywać w ten sposób, że osoby fizyczne i prawne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji także osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości niespełniających warunków z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy nie mają uprawnienia do wystąpienia z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący spełniają przesłankę podmiotową. Natomiast wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, działka nr [...] nie spełnia przesłanki, przedmiotowej bowiem w dniu 13 października 2005 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami i nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniom skarżących, że zwrot "przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę" należy rozumieć jako "mogących być potencjalnie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową". Po pierwsze, przekształceniu podlegają jedynie nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub garaże, które nie były w tej dacie zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy lub zabudowane garażami. Po drugie przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Zdaniem M. Wolanina w przypadku, gdy w dniu 13 października 2005 r. dana nieruchomość nie była objęta ani planem miejscowym, ani decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla oceny jej przeznaczenia należy uwzględnić cel, na który nieruchomość ta zastała oddana w użytkowanie wieczyste [M. Wolanin, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, cz. IV - przedmiot prawa użytkowania wieczystego do przekształcenia, Nieruchomości 2006, nr 2]. Jak już podano wyżej z niepodważonego skargą kasacyjną stanu faktycznego wynika, że przedmiotowa działka o powierzchni 209 m² jest częściowo zabudowana budynkiem magazynowym, wchodzi w skład zagospodarowanej i ogrodzonej nieruchomości. Zatem działka nr [...] nie spełnia żadnej z wyżej wymaganych przesłanek do uznania, że w dniu 13 października 2005 r. była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub garaże. Po pierwsze jest już zabudowana innym rodzajem zabudowy, a po wtóre nie budzi wątpliwości, że w dniu tym działka ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy, a skarżący nie wykazali aby była ona przeznaczona na zabudowę mieszkaniową lub garażową w decyzji lub umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W konsekwencji organy administracji i Sąd doszły do słusznego przekonania, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności. Zatem nie doszło do naruszenia tych przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.