I OSK 1888/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Akademii Nauk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3116/21 w sprawie ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2021 r. nr DN.rn.625.68.2021 w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek W. C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2023 r. I SA/Wa 3116/21, oddalił skargę Polskiej Akademii Nauk (PAN) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 listopada 2021 r. nr DN.rn.625.68.2021 w przedmiocie reform y rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Akademia Nauk. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w sprawie przeprowadzenia reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej: dekret) i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia norm powierzchniowych wskazanych w tym przepisie dekretu, a tym samym nie przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, pomimo iż w istniejącym stanie faktycznym Sąd I instancji powinien te przepisy zastosować; b) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 dekretu i uznanie, że w niniejszej sprawie należy dokonać ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie powierzchni lasów na datę przypadającą po wejściu dekretu w życie, tj. na 13 września 1944 r., podczas gdy z mocy prawa, jak stanowi art. 2 ust. 2 dekretu, nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r., tym samym Sąd I instancji powinien uwzględnić pomiary przedmiotowej nieruchomości z roku 1935, nie zaś z okresu po 1 września 1939 r.; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uwzględnienie w toku postępowania oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2019 r. I SA/Wa 2103/18 polegającej na zobowiązaniu organu do dokonania kompleksowej, a nie wybiórczej oceny materiału dowodowego, co skutkowało, wobec przyjęcia przez Sąd I instancji ustaleń organu za własne, brakiem rozważań Sądu I instancji w zakresie oceny działania organu co do uznania za wiarygodne określonych obmiarów powierzchni lasów a odrzucenia innych obmiarów; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uznania przez Sąd, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył wymienionych powyżej przepisów, poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zabranego materiału dowodowego, podczas gdy organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie sprawy i pomimo zaistnienia takiego stanu Sąd I instancji nie uchylił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo istnienia podstaw do poczynienia przez Sąd I instancji takich ustaleń, wobec dokonania przez organ błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że właściwsza dla ustalenia powierzchni lasów przedmiotowego majątku "S." jest powierzchnia ustalona po 1 września 1939 r., nie zaś powierzchnia ustalona z końcem 1935 r., którą to powierzchnię organ uznał za najwłaściwszą w zakresie wszystkich innych terenów majątku takich jak: role, łąki, ogrody, pastwiska, grunt pobudowane oraz powierzchnie nieurodzajne. Skarżąca kasacyjnie PAN wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania W. C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym kontekście zauważyć należy, że art. 153 p.p.s.a. przywołany w pierwszym zarzucie opartym na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ma charakter materialny, a nie procesowy, jak ujęto to w skardze kasacyjnej, co jednak nie uniemożliwia odniesienia się do niego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie PAN art. 153 p.p.s.a. został naruszony poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2019 r. I SA/Wa 2103/18, polegającej na zobowiązaniu organu do dokonania kompleksowej, a nie wybiórczej oceny materiału dowodowego. Z uzasadnienia powołanego wyroku z 24 września 2019 r. wynika natomiast, że – po pierwsze – nie została w kontrolowanym postępowaniu ustalona kluczowa przesłanka pozwalająca na rozpoznanie wniosku, jakim jest brak jednoznacznych ustaleń co do spełnienia przez przejęty majątek normy obszarowej wskazanej w art. 2 dekretu, co powoduje, że w takiej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących ustaleń organu II instancji w zakresie związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią majątku należy uznać za przedwczesne. Ponadto, ocena materiału dowodowego w tym zakresie ma być kompleksowa, a nie wybiórcza (str. 13 uzasadnienia wyroku z 24 września 2019 r.). Niewątpliwie organ poczynił ustalenia dotyczące "normy obszarowej wskazanej w art. 2 dekretu" i w tym sensie wypełnił wskazania, co do dalszego postępowania, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., natomiast osobną kwestią jest to, czy uczynił to w zgodzie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, o jakich wspominał WSA w wyroku z 24 września 2019 r. To zaś bezpośrednio wiąże się z drugim zarzutem opartym na drugiej podstawie kasacyjnej, dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Z treści tego ostatniego zarzutu wynika, że "organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie sprawy i pomimo zaistnienia takiego stanu Sąd I instancji nie uchylił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo istnienia podstaw do poczynienia przez Sąd I instancji takich ustaleń, wobec dokonania przez organ błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że właściwsza dla ustalenia powierzchni lasów przedmiotowego majątku "S." jest powierzchnia ustalona po 1 września 1939 r., nie zaś powierzchnia ustalona z końcem 1935 r., którą to powierzchnię organ uznał za najwłaściwszą w zakresie wszystkich innych terenów majątku takich jak: role, łąki, ogrody, pastwiska, grunt pobudowane oraz powierzchnie nieurodzajne." Sęk w tym jednak, że z uzasadnienia zaskarżonego obecnie wyroku w ogóle nie wynika, na jakich ustaleniach faktycznych Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji stwierdził jedynie, że "Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonał zalecenia wynikające z wiążącego w tej sprawie wyroku i w sposób szczegółowy uzasadnił zajęte stanowisko, z którego wynikało, że sporna nieruchomość nie spełnia norm obszarowych określonych w powołanym przepisie art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał szereg znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, opisanych już szczegółowo powyżej. Po dokonaniu analizy tych dokumentów Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższy wniosek wynika z powołanych i prawidłowo ocenionych przez organ dokumentów w sposób niebudzący wątpliwości." Jest to jedyne stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji wobec stanu faktycznego sprawy, z którego w żaden sposób nie wynika, jakie dokumenty Sąd I instancji przyjął za "nie budzące wątpliwości" odnośnie spełnienia norm obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, "Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny" (wyrok NSA z 5.06.2025 r., I OSK 1871/23, LEX nr 3876602). Z obydwiema ww. sytuacjami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej postawiony. Skoro zatem nie wiemy, na jakich w istocie ustaleniach faktycznych Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, to nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez to, że "organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie sprawy i pomimo zaistnienia takiego stanu Sąd I instancji nie uchylił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (...)". Brak natomiast skuteczności zarzutu odnośnie ustaleń stanu faktycznego powoduje, że nieskuteczne są również zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), odnoszące się do art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 2 ust. 2 dekretu. Zauważyć bowiem należy, że "Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 13.03.2013 r. II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Natomiast "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 13.05.2025 r. III FSK 1661/23, LEX nr 3882522). Jeśli zatem z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń organu wynika, że powierzchnia użytków rolnych w przejętym majątku nie przekraczała 50 ha, to zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie mógł być skuteczny. Wprawdzie kolejny zarzut odnoszący się do art. 2 ust. 2 dekretu przywołuje jako postać naruszenia błędną wykładnię, ale w istocie odwołuje się on w swojej treści do konkretnych ustaleń faktycznych (daty ustaleń, co do powierzchni lasów), które nie zostały skutecznie zakwestionowane, co czyni również ten zarzut nieskutecznym. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). Wobec braku podstawy prawnej w art. 204 p.p.s.a. do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, wniosek W. C. w tym przedmiocie został oddalony (pkt 2 wyroku).