I OSK 1885/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2635/23 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 11 września 2023 r. nr SKO.4000-1618/2023 w przedmiocie dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO) z 11 września 2023 r., nr SKO.4000-1618/2023, w przedmiocie dodatku węglowego, wyrokiem z 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2635/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi na decyzję SKO w sytuacji, w której zaskarżona decyzja obarczona była kwalifikowaną wadą prawną nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej także jako: k.p.a.), tj. dotyczy sprawy którą załatwiono milcząco, zgodnie z art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 ze zm., dalej także jako: u.d.w.), co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję SKO pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. wz. z art. 77 § 1 k.p.a. w z. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż głównym źródłem ogrzewania dla Skarżącego jest miejska sieć ciepłownicza, w sytuacji gdy wszechstronne rozważenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winno prowadzić do wniosku, iż głównym źródłem ogrzewania dla Skarżącego jest kocioł na paliwo stałe, co powinno skutkować uchyleniem przez WSA decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na poczynieniu przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w zakresie zużycia ciepła w budynku, nie mających oparcia w aktach sprawy, a w oparciu o dane z Internetu bez wskazania przez Sąd do jakiego okresu WSA odniósł swoje wyliczenia, i brak odniesienia wyliczeń Sądu do właściwej kubatury budynku, powierzchnia użytkowa budynku wynosi 221,00 m2, podczas gdy uwzględnienie prawidłowej kubatury budynku prowadzi do wniosku, że Skarżący tylko posiłkowo korzysta z ciepła miejskiego, a głównym źródłem odgrzewania jest dla niego kocioł na paliwo stałe, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. II. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.w. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, iż Skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy, w sytuacji gdy Skarżący spełnienia ustawowe warunki do przyznania mu dodatku węglowego, gdyż jego główne źródło ciepła stanowi ogrzewanie w piecu na paliwo stałe (węgiel i drewno), natomiast z ogrzewania z sieci miejskiej korzysta drugie gospodarstwo domowe syna wnioskodawcy, który nie składał wniosku o dodatek węglowy, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.w. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że sam fakt istnienia w budynku, w którym funkcjonują dwa gospodarstwa domowe i posiada dwa źródła ogrzewania, uniemożliwia otrzymanie dodatku węglowego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia normy zawartej w omawianym przepisie prowadzi do wniosku, że kocioł na paliwo stałe ma być głównym dla danego gospodarstwa domowego, a nie wyłącznym źródłem ciepła, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 16 u.d.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten ma charakter techniczny i nie stanowi przepisu szczególnego o jakim mowa w art. 122a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy prawidłowa ocena charakteru tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż stanowi on przepis szczególny w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., stanowiący podstawę do załatwienia sprawy milcząco, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.), z uwagi na milczące załatwienie sprawy (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przed Sądem I instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana przez WSA oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionej kopii dokumentu pn. "Operat szacunkowy. Nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" (dalej także jako: Operat szacunkowy, budynek przy ul. [...] z 15 grudnia 2022 roku, na okoliczność: (1) powierzchni budynku przy ul. [...] w S., (2) wykazania, że głównym źródłem ciepła dla Skarżącego jest kocioł na paliwo stałe. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności należało jednak odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję SKO, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, w ocenie kasatora, obarczona była wadą prawną nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał za nietrafny zarzut, jakoby nastąpiło milczące załatwienie sprawy dodatku węglowego z wniosku skarżącego, wobec upływu terminu milczącego zakończenia postepowania. Przedstawiony przez skarżącego tok rozumowania nie znajduje w żaden sposób odzwierciedlenia w przepisach ustawy o dodatku węglowym oraz przepisach k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisy ustawy o dodatku węglowym natomiast nie przewidują w żadnym przypadku możliwości załatwienia sprawy milcząco. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej: u.d.w.) dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 16 ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 17 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu dodatku węglowego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej, o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, odbierając ten wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości osobistego odebrania od tego organu informacji o przyznaniu dodatku węglowego. Przyznanie dodatku węglowego poprzedzone jest informacją w tym zakresie. Wyżej wskazane przepisy nie przewidują możliwości załatwienia sprawy dotyczącej przyznania dodatku węglowego w sposób milczący, na skutek upływu czasu, w którym sprawa dotycząca przyznania takiego dodatku powinna być załatwiona. W przypadku spełnienia określonych w ustawie przesłanek organ informuje stronę o przyznania dodatku. W sytuacji zaś niespełnienia przesłanek – wydawana jest stosowna decyzja odmowna. Rację ma zatem Wojewódzki Sad Administracyjny, że skoro przepisy ustawy o dodatku węglowym nie przewidują możliwości milczącego załatwienia sprawy dotyczącej takiego dodatku, to tym samym w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy rozdziału 8a działu II k.p.a., dotyczącego milczącego załatwienia sprawy, brak jest bowiem przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. Zatem wywody skarżącego dotyczące tego, iż Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że sprawa dodatku węglowego została załatwiona milcząco, nie znajdują żadnych podstaw. Następnie odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że podstawą materialnoprawną rozpoznawanej sprawy są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.6), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 15b-15d u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Z oświadczenia skarżącego złożonego w toku wywiadu środowiskowego w dniu 19 kwietnia 2023 r. wynika, że co prawda kocioł w budynku istnieje, jednakże w pomieszczeniu, w którym się znajduje, nie było do niego żadnego paliwa. W trakcie wywiadu kaloryfery były ciepłe, jednakże piec nie działał. Ponadto z informacji uzyskanych z P. z o.o. w S. wynika, że budynek podłączony jest do miejskiej sieci ciepłowniczej, a zużycie ciepła w 2021 w okresie grzewczym tj. I-V wyniosło 52,16 GJ i od X-XII – 36,67 GJ, w 2022 r. w tych samych okresach: 52,46 i 27,51 Gj, a w 2023 r.: 44,85 (za okres od stycznia do kwietnia) - (bez dalszych informacji) po kwietniu 2023 r. Bez znaczenia pozostaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na wyliczenia na podstawie informacji uzyskanych z sieci Internet nie wskazał, za jaki okres dokonał tych wyliczeń, bowiem już wyżej wskazane informacje świadczą o tym, że głównym źródłem ciepła była miejska sieć ciepłownicza. Ponadto skarżący w toku postępowania nie przedstawił rachunków za węgiel czy w jakikolwiek inny sposób nie uprawdopodobnił, że to właśnie ten kocioł stanowi jego główne źródło ciepła. Ciężar dowodu odnośnie ogrzewania domu za pomocą źródła ciepła na paliwo stałe spoczywał zaś na skarżącym. Odnosząc się następnie do okoliczności korzystania z ogrzewania z sieci miejskiej przez drugie gospodarstwo domowe – syna wnioskodawcy (a zarazem pełnomocnika) zauważyć po pierwsze należy, że zarzuty w tym zakresie są ze sobą sprzeczne. Najpierw skarżący zarzuca, że Sąd nie odniósł się do właściwej kubatury budynku, którego powierzchnia użytkowa wynosi 221,00 m2, a następnie wskazuje na drugie gospodarstwo mające znajdować się w tym samym budynku i ogrzewać jego część niezależnie od części skarżącego. Skoro powierzchnia użytkowa budynku wynosi 221,00 m2, to siłą rzeczy powierzchnia zajmowana przez gospodarstwo domowe skarżącego musi być mniejsza od powierzchni użytkowej całego budynku. Bezprzedmiotowe jest w tym stanie rzeczy przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie dowodu na wielkość powierzchni użytkowej budynku. Na marginesie należy odnotować brak twierdzeń skarżącego co do powierzchni zajmowanej przez jego gospodarstwo domowe. Po drugie rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że syn skarżącego nie mieszkał na stałe w S., a jego centrum życiowe znajduje się w W., z uwagi na jego adres wskazany w deklaracji (W.), jak i adres siedziby jego kancelarii, oddalonych od S. o 104 km oraz oświadczenie, że zależnie od potrzeb w S. przebywa od dwóch do kilku dni w tygodniu, a pozostały czas mieszka w W. Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skarżącego, że w budynku istnieją dwa odrębne gospodarstwa domowe, każde ogrzewane z innego źródła ciepła. Nie sposób bowiem uznać, że syn skarżącego był osobą "zamieszkującą i gospodarującą" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.d.w. Wobec bezpodstawności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.