I OSK 1880/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1405/17 odrzucające skargę K. N. na pismo [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1405/17 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę K. N. na pismo [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 16 lipca 2017 r. K. N. zwrócił się do Prezesa [...] S.A. w W. z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w postaci programu informacyjnego "Aktualności TVP 3 Katowice" z dnia 19 sierpnia 2005 r. z logo TVP 3 Katowice, z widocznym zegarem (odmierzającym czas audycji) oraz z prowadzącym. Po uzyskaniu informacji o tym, że organ nie dysponuje zarchiwizowanym materiałem, który zawierałby logo, zegar odmierzający czas audycji oraz prowadzącego, wnioskodawca zmodyfikował swoje żądanie, zwracając się o udostępnienie nagrania w takiej formie, jaką [...] S.A. dysponuje. Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2017 r., wskazując, że żądane nagranie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). K. N. złożył w dniu 28 sierpnia 2017 r. skargę na to pismo, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na "treść wydanych decyzji", tj. art. 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie pisma, które nie zawiera elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że audycja "Aktualności TVP" nie stanowi informacji o sprawach publicznych i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.; art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane nagranie nie stanowi informacji publicznej; art. 61 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania prawa do uzyskania żądanej informacji dotyczącej działalności organów państwa i osób pełniących funkcje publiczne; art.21 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - poprzez uznanie, że [...] S.A. nie realizuje zadań publicznych, a materiały do "Aktualności TVP" nie zostały wytworzone w ramach realizacji zadań publicznych oraz ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez uznanie, że [...] S.A. nie dysponuje nagraniem "Aktualności TVP" z logo TVP Katowice (obecnie TVP 3 Katowice) z widocznym zegarem odmierzającym czas audycji wraz z prowadzącym w studio, w sytuacji kiedy ustawa zobowiązuje do tego władze [...]. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, a odpowiedź wysłana do skarżącego drogą e-mailową w dniu [...] sierpnia 2017 r. stanowiła jedynie powiadomienie o braku podstaw do uznania żądanego nagrania za informację publiczną. W ocenie Sądu I instancji zarówno treść, jak i forma kwestionowanego pisma wskazują na to, że ma ono charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na wniosek strony skarżącej złożony w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd podkreślił, że organ w spornym piśmie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie wydał jednak w tym przedmiocie decyzji. Sąd wskazał że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 u.d.i.p.). Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo informujące o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. K. N. reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, dnia 2 lutego 2018 r. złożył skargę kasacyjną od tego postanowienia, zaskarżając je w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu przyjęcia, że została złożona na niepodlegające kognicji sądu administracyjnego pismo [...] S.A. z [...] sierpnia 2017 r., podczas gdy rzeczywistą intencją skarżącego było poddanie kontroli sądu administracyjnego bezczynności [...] S.A. w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wynikającej z uznania przez [...] S.A. w w/w piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a powyższa intencja zaskarżenia - pomimo oczywistych omyłek popełnionych w skardze przez skarżącego niereprezentowanego wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika - wynika z treści skargi; natomiast w razie wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącego odnośnie do przedmiotu zaskarżenia, Sąd I instancji powinien wezwać go do uzupełnienia braków skargi poprzez wyjaśnienie tych wątpliwości i pouczyć co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości. Może być zatem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich uchybień występujących w danej sprawie, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy takie naruszenia zostały dostrzeżone przez samego skarżącego i wytknięte we wniesionej przezeń skardze. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednak, że nie jest on ograniczony przedmiotem zaskarżenia, którym zawsze jest konkretny, kwestionowany przez skarżącego akt lub czynność czy inne działanie organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynność organu. Z powyższych względów sąd nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi, a tym samym z urzędu kontrolować działalności organu administracji publicznej, która nie została wprost objęta złożoną do tego sądu skargą. Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy p.p.s.a. został ukształtowany szeroko. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia tak akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia (pkt 2 i 3) oraz akty i czynności, o których mowa w pkt 4, a także na bezczynność organu (pkt 8). Z powyższego bezspornie wynika, że skarga na bezczynność organu jest odrębnym od skarg złożonych na powyższe decyzje, postanowienia, akty i czynności środkiem zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi K. N. złożonej w rozpoznawanej sprawie było pismo [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. informujące, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., błędnie uznane przez skarżącego za decyzję administracyjną. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny treść skargi, w szczególności zawarte tam słowa: "(...) składam skargę na decyzję z dn. [...].8.2017r. wydaną przez Prezesa [...] S.A. w W. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej". Intencje skarżącego potwierdza też podana w skardze podstawa prawna jej wniesienia, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak również wystosowane wnioski, w których nie zawarto żądania o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej czy o zobowiązanie organu do rozpoznania takiego wniosku, ale żądanie uchylenia zaskarżonej "decyzji". Również w uzasadnieniu skargi nie ma żadnej wzmianki mogącej wywołać wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Warto zaznaczyć też, że skarżący nie próbował w żaden sposób modyfikować swojego żądania na dalszych etapach postępowania. Wobec powyższego nie można przyznać racji autorce skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji powinien uznać skargę K. N. za skargę na bezczynność organu. Takie stanowisko skarżącego potwierdzają także zarzuty podniesione w sporządzonej przez niego osobiście skardze kasacyjnej, odrzuconej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r. w której skarżący jednoznacznie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji nieuznające pisma Prezesa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. za decyzję. Biorąc pod uwagę jednoznaczną w swej treści skargę oraz brak jej modyfikacji w toku postępowania, nie można też przyznać racji autorce skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd powinien zbadać charakter wniesionej skargi pod kątem tego, czy jest skargą na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w szczególności poprzez wystosowanie wezwania do wyjaśnienia rozbieżności co do przedmiotu zaskarżenia Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej o tym, że skarżący, który nie był reprezentowany na etapie wnoszenia skargi do WSA w Warszawie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie miał świadomości rozróżnienia znaczenia pojęć języka prawnego "decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej", "pismo informujące, że informacja nie stanowi informacji publicznej" oraz "bezczynność", wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo, że K. N. składał już wcześniej skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 199/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił analogiczną skargę K. N., obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Sąd wskazał m. in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na potwierdzenie powyższego podano daty i sygnatury akt licznych orzeczeń sądów administracyjnych wraz z informacją, że są one dostępne na stronach internetowych NSA. Z lektury wymienionych przez WSA w Gliwicach orzeczeń skarżący kasacyjnie mógł uzyskać informację o możliwości złożenia w takich sytuacjach skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot sprawy i ocenił, że nie podlega on kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko w sprawie dopuszczalności skarg na pisma informujące o tym, że żądane we wniosku złożonym w trybie u.d.i.p. informacje nie są informacjami publicznymi jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w pełni ugruntowane. Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie nie została podważona w skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że prawidłową podstawą prawną odrzucenia skargi w rozpoznawanej sprawie jest art. 58 § 1 pkt 1 (a nie pkt 6) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Końcowo w ślad za Sądem I instancji powtórzyć warto, że jeżeli skarżący kasacyjnie uznaje, że żądane przez niego informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r., to może wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym może on zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tylko w tym ostatnio powołanym przypadku sąd, stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, może ocenić prawidłowość działania organu i zasadność dokonanej przez ten organ kwalifikacji prawnej wniosku. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 254 § 1 w zw. z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.