I OSK 1878/23

Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1040/22 w sprawie ze skargi N.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., I SA/Wa 1040/22 oddalił skargę N.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2022 r. nr DN.gn.625.186.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Orzeczeniem z dnia 2 stycznia 1950 r. nr LRol:U/4/c/2/6/50 Starosta Powiatowy Nowosądecki orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...] gmina [...], powiat [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od W. K.(wymienionego pod pozycją 63 orzeczenia). Orzeczenie to zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.1947.59318) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.1949.46.339). N. T., będąc spadkobierczynią W. K., w dniu 20 sierpnia 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło nieruchomości jej poprzednika prawnego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 października 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca", stwierdził, że postępowanie z wniosku N. T. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia 2 stycznia 1950 r. zostało umorzone z mocy prawa dniem 16 września 2021 r. W wyniku odwołania N. T.Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. decyzją z dnia 15 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie Starosty Nowosądeckiego z dnia 2 stycznia 1950 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 lipca 1950 r. nr 16 pod pozycją 325. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.1948.37.271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U.1950.45.416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu 15 lipca 1950 r., to za datę doręczenia orzeczenia należy uznać 14 sierpnia 1950 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze treść art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. wpłynął do organu w dniu 20 sierpnia 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że skoro ww. orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. zostało doręczone, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Od doręczenia ww. orzeczenia do złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło już bowiem 70 lat. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że Wojewoda Małopolski był obowiązany zastosować przepisy ustawy nowelizującej gdyż taki obowiązek wynikał z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Organy administracji nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. W skardze na powyższą decyzję N. T. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego jej wniosku w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w tej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Narusza bowiem zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia 2 stycznia 1950 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 20 sierpnia 2020 r., a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w tej sprawie nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1950 r. Postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 16 września 2021 r. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, tj. wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa. Podkreślił, że w kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzut skargi kasacyjnej został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analiza zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wadliwość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania nieważnościowego wynika z niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i oparcia na tej normie prawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis ten nie powinien mieć zastosowania, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Świadczy zatem o naruszeniu art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacji wypada zauważyć, iż art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak wskazano to w skardze kasacyjnej przywołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawę kasacyjną. O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel. Przepisem prawa materialnego jest przepis regulujący bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz roszczenia wynikające z tych stosunków. Przepisy postępowania to z kolei normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (vide: uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OPS 5/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 16 marca 2007 r., I OSK 733/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie ogranicza jednak rozpoznania postawionego zarzutu kasacji uznając, iż jest to zarzut naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do samego zarzutu skargi kasacyjnej, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, naruszył – w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie przepisu sprzecznego z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wypada bowiem dostrzec, iż nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 16 września 2021 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Skonstatowanie zatem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że celem rozwiązania prawnego zastosowanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, na co wskazano wprost w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej – było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku pozostawały konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Powyższe prowadzi wiec do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m.in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżąca już kilka lat przed wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia winna liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca wykonując ww. wyrok Trybunału, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjne. Brak jest zatem podstawa do przyjęcia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Skoro te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji prawnej wprowadzającej cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, to koresponduje z tym rozwiązanie prawne zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazujące, że nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z powyższego przepisu, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wypada także dostrzec, iż wprowadzenie do systemu prawa regulacji prawnej określającej termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, pozostawał nie tylko oczekiwaniem Trybunału Konstytucyjnego ale wprowadzenie zmian prawnych w powyższym zakresie było także wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujących na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczał dochodzenie roszczeń a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.1991.107.464 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971.27.250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności tej regulacji prawnej z Konstytucją RP. Trybunał uznał wówczas, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia z zasady bezpieczeństwa prawnego (vide: wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012/65). W świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (vide: wyrok TK z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012/16). Trybunał wskazał także, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (vide: wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/98), zaś ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (vide: wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99; wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09; wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., P 33/07; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02). Z rozważań prawnych prezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny w powyższych orzeczeniach wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnosząc się do kwestii umorzenia sprawy będącej w toku wypada zauważyć, iż zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego i dopuszczalne są od nich wyjątki (vide: wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., K 11/18; wyrok TSUE z dnia 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U.2019.1461 ze zm.) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W tym zakresie wypada zauważyć, iż w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (vide: wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013/39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (vide: uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., III CZP 8/71; wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65; wyrok TK z dnia 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33; M.Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166;). Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, co służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (vide: uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5/43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie podmiot nie korzystał z przysługujących praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiony. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do potwierdzenia trafności zarzutu kasacyjnego podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu niezgodnego z ww. przepisami Konstytucji RP. Niezależnie od powyższych uwag zauważyć, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o stwierdzenie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa (prawa K 2/22). W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania na warunkach wskazanych w art. 145a k.p.a. Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić należy, że powyższy przepis wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz.U.1995.178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym, które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji. Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności przez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., I OSK 2214/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.