I OSK 1834/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 37/24, w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2023 r., nr 400.146/C-7/8/23, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 37/24, oddalił skargę J.D., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 20 listopada 2023 r., nr 400.146/C-7/8/23, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł J.D. Zaskarżając wyrok w całości formalnie wskazano na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na decyzję z dnia 20 listopada 2023 r. numer 400.146/C-7/8/23 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Knyszyna z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie oznaczonej nr Gk.6830.1.2023 umarzającą w całości postępowanie z wniosku J.D. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...] [...], w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k." poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ponownego rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...] położonych w miejscowości [...] bowiem w obrocie prawnym istnieje już decyzja Burmistrza Knyszyna z 2011 r. ustalająca przebieg granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...] i [...], jak i przyjęcie, że modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na spór co do przebiegu granicy a uprzednia decyzja Burmistrza Knyszyna z dnia 21 grudnia 2011 r. rozgraniczająca nieruchomości pozostaje nieaktualna z uwagi na przeprowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Mońkach w 2016 r. modernizację ewidencji gruntów i budynków, która daje podstawę do ponownego rozgraniczenia nieruchomości na skutek zmiany stanu faktycznego; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez organy art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i potwierdzeniem zasadności umorzenia postępowania w całości przy uznaniu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca kwestię rozgraniczenia działek objętych wnioskiem w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające ponowne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i wzruszenie uprzednio wydanej w tym trybie decyzji rozgraniczeniowej, a ponadto biorąc pod uwagę stwierdzenie w wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku Wydziału II Cywilnego z dnia 7 grudnia 2022 r w sprawie o sygn. akt [...] występowania sporu co do przebiegu granicy nie ulega wątpliwości, że obie strony mają interes w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym przyjęcie przez Sąd, że postępowanie jest w całości bezprzedmiotowe powoduje przeniesienie uchybień poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w wydanej decyzji. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz sformułował wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2025 r. uczestnik postępowania S.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania w uzasadnieniu pisma procesowego poparł argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Z punktu widzenia formalnego należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej wskazano, iż zarzuty kasacyjne stawiane są na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 P.p.s.a. Niemniej dalej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania – z uwagi na konstrukcję – generalnie obejmuje zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 P.g.k., natomiast drugi zarzut z tej grupy obejmuje naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., który to przepis nie należy do grupy regulacji procesowej, lecz do grupy regulacji materialnoprawnej. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jest formalnie niepoprawna. Jednak ich treść dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 P.g.k. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.k. jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie może zaś zakończyć się poprzez zawarcie ugody (art. 31 ust. 4 P.g.k.) lub wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 P.g.k.), wydaniem decyzji o umorzeniu i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 P.g.k.), a także wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie zainicjowane wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości może być zakończone tylko w sposób ściśle określony w przepisach prawa. Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczą stanu władania gruntami i mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego co do tych samych nieruchomości, nie jest i nie może być traktowana jako środek do kwestionowania prawomocnego (ostatecznego) orzeczenia o rozgraniczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, nie kwestionuje możliwości ponownego rozgraniczenia nieruchomości na skutek zmian faktycznych zaistniałych w przebiegu granicy, a więc nie w oparciu o stan rzeczy leżący u podstaw postępowania zakończonego ostateczną decyzją o rozgraniczeniu, lecz w oparciu o stan rzeczy istniejący w momencie kolejnego orzekania o przebiegu granicy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniosek z dnia 31 marca 2023 r. inicjujący postępowanie o rozgraniczenie uzasadnił nowymi faktami w sprawie, to jest przeprowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Mońkach w 2016 r. modernizacją ewidencji gruntów i budynków, która - w jego ocenie - spowodowała zmianę granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Na tej podstawie wniósł o ponowne rozgraniczenie omawianych nieruchomości przy uwzględnieniu operatu technicznego sporządzonego w ramach tej modernizacji. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, okoliczność wskazana przez skarżącego nie daje podstaw do ponownego rozgraniczenia nieruchomości na skutek zmiany stanu faktycznego. Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, o którym mowa w art. 24a P.g.k. jest bowiem szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji została zdefiniowana w obowiązującym w okresie przeprowadzonej modernizacji § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), który określał ją jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic i nie może traktowana ani jako zmiana stanu faktycznego nieruchomości, ani jako zmiana stanu prawnego nieruchomości uzasadniająca ponowne rozgraniczenie. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Z tych względów nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 P.g.k. w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W tak ustalonym stanie faktycznym orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 31 marca 2023 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.