I OSK 1825/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del.WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1048/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 4 października 2019 r. nr SKO-GG-4100/46/2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1048/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 4 października 2019 r. nr SKO-GG-4100/46/2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chodów z dnia 12 lipca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Chodów PGR gm. Chodów zapisanej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kole, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w likwidacji oznaczonej nr [...] ark. m. 3 o pow. 1,9864 ha. Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 95 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dokonywanie ewidencyjnego podziału nieruchomości możliwe jest dla zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie stanowi współwłasności, a więc przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znalazł zastosowania. Ponieważ działka nr 18/140 nie stanowi współwłasności - przepis ar. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami również nie znalazł w sprawie zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Chodowie w likwidacji. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy aktu prawnego tej samej rangi co ustawa o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, będą normowały dodatkowe podstawy wyłączające obowiązek zgodności podziału w planem miejscowym. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z tym, że wnioskodawcą podziału nieruchomości jest spółdzielnia mieszkaniowa. Ponieważ z wniosku wynika, że nie ma podstaw, aby zakwalifikować przedmiotową nieruchomość do którejkolwiek z kategorii wymienionych w art. 40 u.s.m. mimo, że jak podnosi skarżąca po podziale stanowić będą nieruchomości niezabudowane, gdyż zawnioskowany podział tej nieruchomości nie służy celowi wyznaczonemu w art. 40 i art. 41 u.s.m. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Chodowie w likwidacji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, dalej: "u.s.m." poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie służy wydzieleniu nieruchomości niezabudowanych, a zatem nie jest zgodny z celami wyznaczonymi w art. 40 i art. 41 u.s.m., w konsekwencji czego wymaga badania zgodności projektu podziału nieruchomości z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z 2007 roku, podczas gdy przedmiotowy podział nieruchomości służy wydzieleniu nieruchomości niezabudowanych pozostających mieniem Spółdzielni po wydzieleniu i może być przeprowadzony w trybie tzw. uproszczonego podziału nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy i wnioski, co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, nadto jest konstrukcyjnie nieprawidłowa co czyni ją mało skuteczną. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie dotyczącym naruszenia cyt.: " art. 40 i 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych". W związku z tym należy w pierwszej kolejności podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a więc tym samym, Sąd Wojewódzki nie mógł przepisów tej ustawy naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było zatem powiązanie ww. przepisów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, a co czyni omawiany zarzut nieprawidłowym przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawiony w niej zarzut oparty jedynie na przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, pomijając jego nieprawidłowe sformułowanie i brak powiązania z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej (tu: zastosowanego przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.), uznać należy za niezasadny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest, w oparciu o art. 40 i 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zastosowanie uprzywilejowanego trybu zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] PGR gm. Chodów, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w Chodowie w likwidacji oznaczonej nr 18/140 – na której zaprojektowano podział na trzy działki o nr [...], [...] i [...]. Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Chodów Nr VI/29/07 z dnia 23 marca 2007r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2007r. Nr 87 poz. 2232). Zgodnie ze złożonym wnioskiem działki nr [...] i [...] zostały wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, tj. działki o nr [...], natomiast działka nr [...] ma służyć w celu obsługi sklepu znajdującego się na działce nr [...]. Wspomnieć należy, że zasadą - zarówno w oparciu o treść ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest, że podział nieruchomości następuje w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odstępstwem od tej zasady, wynikającym z art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest uprzywilejowany tryb zatwierdzenia podziału nieruchomości polegający na podziale nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak pod pewnymi warunkami wskazanymi w tych przepisach (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 681–691). Stosownie do art. 40 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Spółdzielnia pozostaje właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom i właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych. W szczególności mieniem spółdzielni pozostają: 1. nieruchomości służące prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowane budynkami i innymi urządzeniami; 2. nieruchomości zabudowane urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 Kodeksu cywilnego; 3. nieruchomości niezabudowane. Z art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wynika zaś, że podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Ten z kolei mówi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 441–463). Z zacytowanych regulacji wynika, że obowiązkiem spółdzielni (po wejściu ustawy w życie) jest wyodrębnienie (bądź połączenie) dwojakiego rodzaju nieruchomości: tych które stanowią wyłącznie jej własność i nie są związane z prawem odrębnej własności lokalu; chodzi tu o nieruchomości niezbędne spółdzielni do prowadzenia działalności administracyjnej, usługowo-handlowej i kulturalno-oświatowej, oraz tych, których własność stanowi prawo związane z prawem oddzielnej własności lokali; w tym wypadku chodzi o nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek, w którym wydziela się lokale stanowiące odrębny przedmiot własności. Dodatkowym warunkiem jest, że podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami (art. 95 pkt 1 u.g.n., por. A. Nikiforów, Komentarz [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Redakcja naukowa E. Klat–Górska, Warszawa 2024, s. 599–607). Zgodnie ze złożonym wnioskiem działki nr [...] i [...] zostały wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, tj. działki o nr : [...], natomiast działka nr [...] ma służyć w celu obsługi sklepu znajdującego się na działce nr [...]. W świetle zatem przytoczonych przepisów oraz w kontekście zamiaru skarżącej spółdzielni brak jest podstaw, by zakwalifikować przedmiotową nieruchomość do którejkolwiek z kategorii wymienionych w art. 40 u.s.m. Słusznie Sąd I instancji, za organami orzekającymi w sprawie, nie znalazł podstaw, aby zakwalifikować przedmiotową nieruchomość do którejkolwiek z kategorii wymienionych w art. 40 u.s.m. Tym samym zgodzić się należy z argumentacją Sądu I instancji, że brak było podstaw do zastosowania uprzywilejowanego trybu podziału nieruchomości o jaki wnosiła skarżąca Spółdzielnia i odstąpienia od badania w tej sprawie zgodności projektu podziału nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwości zastosowania szczególnego trybu z art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieusprawiedliwiony, nadto wadliwie postawiony, oraz wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.