I OSK 1811/23

Dnia 7 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 618/22 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 618/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – H.R. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.- naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy naruszyły normy art. 7, art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: -) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez jej syna i wnuka, w zakresie wymaganym stanem zdrowia matki skarżącej, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że skarżąca tylko w niewielkim stopniu wykonuje czynności opiekuńcze wobec matki, bowiem dzieli je z synem i wnukiem matki, mimo iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że zarówno brat, jak i wnuk czynności te wykonują w niewielkim, doraźnym zakresie, -) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzącą do niesłusznego uznania, że nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką, -) błędne przypisanie sobie kompetencji do weryfikowania zakresu czynności opiekuńczych, mimo obowiązującego orzeczenia o zaliczeniu matki skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło sąd I instancji do oddalenia skargi na skutek niesłusznego uznania za prawidłową oceny organu, że zakres opieki wykonywanej przez skarżącą nie usprawiedliwia jej całkowitej bierności zawodowej, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - poprzez istotne wady uzasadnienia, polegające na wewnętrznych sprzecznościach, nie pozwalających na prawidłowe odcyfrowanie toku rozumowania sądu, a tym samym powodujących, że rozumowanie to umyka pełnej kontroli instancyjnej, a jednocześnie skutkujących błędnym niestwierdzeniem naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego; 3.prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. l pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na: -) uznaniu, że zakres pomocy niezbędnej osobie niepełnosprawnej może być ustalony odmiennie, niż w orzeczeniu o niepełnosprawności, -) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna matka mieszka z pracującym i studiującym synem oraz uczącym się wnukiem, -) uznaniu, że wykonywana przez skarżącą opieka umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, mimo iż wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest znaczny, obejmujący również czynności higieniczne, intymne, których nie są w stanie wykonywać syn ani wnuk matki skarżącej, - uznaniu, iż dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znaczenie ma fakt, że skarżąca wcześniej nie zmierzała do podjęcia aktywności zawodowo-zarobkowej, co skutkowało brakiem stwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie - w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi. Ponadto pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Poza tym skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Skarga kasacyjna, jak wyżej to przedstawiono, została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci: z art. 17 ust. l pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (bez wskazania daty i miejsca publikacji ustawy) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy naruszyły normy art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz na naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że towarzysząca w/w zarzutom argumentacja była ze sobą ściśle powiązana a nawet częściowo była taka sama, celowym było łączne odniesienie się do obu grup zarzutów kasacyjnych. Najdalej idącym zarzutem był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym wyjaśnić należy, że w/w przepis jest przepisem formalnym. O jego zaś naruszeniu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powyższe elementy spełnia zaskarżony wyrok. Wskazano w nim bowiem, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Sąd Wojewódzki przytoczył też treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. akcentując, że z tego unormowania wynika, iż zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jednak – jak zaakcentował Sąd I instancji - nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia i taka wykładnia wskazanego powyżej przepisu nie narusza w szczególności art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art 28 ust. 1 i 2 lit. b Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169). Stwierdzić bowiem trzeba, iż niewątpliwie obowiązkiem państwa jest zapewnienie pomocy osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, lecz strona powinna zwrócić się o tę pomoc w ramach przyjętych w ustawodawstwie rozwiązań z zakresu pomocy społecznej. Dlatego też organy winne były w niniejszym postępowaniu ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez M. G. wynikało z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy jej matce, a której zakres wykluczał jakąkolwiek aktywność zawodową strony, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odnosząc następnie powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie i uzasadnień decyzji organów obu instancji wynikało, iż organy z powyższego obowiązku wywiązały się zgodnie z regułami, wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalono bowiem, że strona nie prowadziła z matką wspólnego gospodarstwa domowego, zamieszkując wraz z małoletnią córką w pobliżu. Większość dnia istotnie przebywała w mieszkaniu matki – H. R., która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia 31 marca 2022 r. )W orzeczeniu tym wskazano na konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji chorej). H. R. cierpiała bowiem na nowotwór kości czaszki i twarzy, a czemu towarzyszyły także bóle kręgosłupa. Jednocześnie jednak podczas wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w dniach 12 i 26 kwietnia oraz 8 grudnia 2021 r., pracownik socjalny ustalił, że matka strony zamieszkiwała wspólnie ze swoim 27-letnim synem oraz 16-letnim wnukiem, dla którego stanowiła rodzinę zastępczą. Osoby te – oprócz pieczy wykonywanej przez córkę - również uczestniczyły w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną i w razie potrzeby w godzinach popołudniowych, po powrocie odpowiednio ze szkoły i pracy, także przygotowywały posiłki, sprzątały mieszkanie czy chodziły na zakupy. Z informacji podanych przez stronę wynikało też, iż matka poruszała się po mieszkaniu z pomocą kul ortopedycznych, natomiast samodzielnie spożywała podane posiłki, napoje i zażywała leki. Pomoc była jej również niezbędna podczas czynności higienicznych i przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (gotowanie, pranie, sprzątanie, robienie zakupów). Wymagała również asysty podczas wizyt u lekarza. Istotne jednak było – jak zaakcentował to Sąd Wojewódzki – że w wywiadzie sporządzonym chronologicznie najpóźniej, bo w grudniu 2021 r. pracownik socjalny stwierdził, iż skarżąca wraz z matką była przez niego osobiście widziana w godzinach przedpołudniowych podczas, gdy obie wspólnie szły do marketu spożywczego i - co ważne – H. R. nie korzystała wówczas z żadnej pomocy ortopedycznej w postaci kul. Wobec powyższych okoliczności – w ocenie Sądu I instancji – organ zasadnie uznał, że część informacji, podawanych w oświadczeniach strony, nie miało odzwierciedlenia w rzeczywistości (w szczególności tych informacji, w których podawano, że matka była praktycznie osobą leżącą i z trudnością przemieszczała się jedynie na krótkich odcinkach po mieszkaniu, a w dodatku będąc zaopatrzona w sprzęt rehabilitacyjny – kule). Sąd wskazał również, że - w ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy – nie było potrzebne rozpoczynanie opieki przez skarżącą nad matką o godzinie 5:45, gdyż w mieszkaniu (razem z matką) przebywali wówczas jej syn i wnuk zaś czynności podejmowane przez skarżącą były obowiązkami codziennymi, wykonywanymi przez każdą rodzinę. W rezultacie zatem organ przyjął, że sprawowana przez skarżącą opieka nad jej matką nie polegała na jej wsparciu całodobowym i nie była na tyle absorbująca by M. G. nie mogła podjąć zatrudnienia. H. R. wymagała bowiem wprawdzie wsparcia, ale w zasadzie tylko w codziennych potrzebach życiowych, jakie zresztą otrzymywała od: skarżącej, swojego syna i wnuka. Sąd Wojewódzki nadmienił przy tym, że analiza akt sprawy wykazała ponadto, że skarżąca przez całe życie była osobą bierną zawodowo. Miała wykształcenie podstawowe, a jedynym jej doświadczeniem około zawodowym było uczestnictwo w praktykach organizowanych przez Zespół Szkół Zawodowych w [...], do którego wówczas uczęszczała. Po zakończeniu edukacji nie podejmowała bowiem żadnej pracy, nawet dorywczej czy w ograniczonym wymiarze czasu. Obecnie zaś była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. W tej sytuacji – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, stwierdzając na jego podstawie, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczył istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej matce w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego zgadza się w pełni skład orzekający. W niniejszej sprawie nikt nie kwestionował tego, że skarżąca opiekuje się chorą matką. W związku jednak z ujawnionym w toku postępowania, wyżej opisanym faktem, dotyczącym poruszania się po mieście (w kierunku sklepu spożywczego) przez H.R. pod rękę ze skarżącą i to bez wspierania się na kulach, zachodziła – z oczywistych względów - konieczność podchodzenia do twierdzeń strony co najmniej z dużą dozą ostrożności. W rezultacie informacje podane przez skarżącą, co do wymagań matki oraz zakresu sprawowanej nad nią opieki, musiały być przez organ poddane stosownej weryfikacji. Dlatego też stanowisko organu a następnie Sądu Wojewódzkiego słusznie uwzględniało zdanie pracownika socjalnego, które wyraził w protokole z wywiadu środowiskowego, a - zgodnie z którym - informacja podawana przez skarżącą, iż jej matka jest osobą leżącą, nie była zgodna z prawdą. Skoro też matka skarżącej mogła chodzić po ulicy (i to bez kul) to należało przyjąć, że tym bardziej mogła się ona również w miarę samodzielnie poruszać po własnym mieszkaniu (vide: protokół z wywiadu środowiskowego z dnia 10 grudnia 2021 r.). W takiej sytuacji również i inne twierdzenia skarżącej organ poddał słusznej ocenie, odwołując się w tym zakresie do powszechnie przyjętych, zdroworozsądkowych reguł, a wg których funkcjonuje przeciętna rodzina w skład której wchodzi osoba wymagająca wsparcia a zatem - w realiach rozpoznawanej sprawy – zabieg ten nie mógł być traktowy jako ocena materiału przekraczająca granicę oceny swobodnej dowodów. W niniejszej sprawie nie było też sporne, że skarżącej w opiece nad matką pomagali syn matki i jej wnuk, którzy wspólnie z H. R. zamieszkiwali. Fakt ten wynikał zresztą nawet ze sporządzonych przez skarżącą na polecenie organu harmonogramów wykonywania czynności opiekuńczych. Przykładowo więc jedynie można w tym miejscu wskazać, że z harmonogramu dotyczącego dnia 30.11.2021 r. wynikało, iż w godzinach 7-8 rano opiekę nad H. R. sprawowali jej syn i wnuk. Skarżąca podała bowiem (cyt.): "z mamą jest brat i bratanek". To samo dotyczyło godzin 17-18 to jest w czasie, gdy skarżąca miała robić zakupy. W związku z tym, skoro opieka nad H.R. była w rzeczywistości wykonywana także przez jej syna i wnuka, to choć opieka z ich strony z pewnością miała mniejszy zakres, niż opieka sprawowana przez skarżącą, to jednak fakt jej istnienia miał w tym przypadku realny wpływ na zakres obowiązków skarżącej a tym samym na możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Podkreślić przy tym w tym miejscu trzeba, że uzasadniając swoje stanowisko w tej mierze, organ nie wskazywał jedynie na potencjalną możliwość by opiekę nad chorą sprawowała inna niż skarżąca osoba (osoby) a stwierdził, że taką opiekę de facto sprawował częściowo również jej brat i bratanek. Z protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 8 grudnia 2021 r. wynikało bowiem, że (cyt.): Wnuk A.L. i syn M.R. również służą pomocą w miarę potrzeb Pani H. R.. Syn i wnuk są w stanie przygotować posiłek, zrobić zakupy, posprzątać mieszkanie. Syn M. pracuje zawodowo w godz. 8.00 – 16.00 i może pomagać w gosp. domowym, opiekę nad matką w godz. nocnych i popołudniowych." Zgodnie z treścią art.17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższy przepis nie zawiera zatem legalnej definicji pojęcia: "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a zatem istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana od szeregu lat przez orzecznictwo sądowe. Zgodnie zaś z tą wykładnią, sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, iż zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający uznał, że po pierwsze, stan zdrowia matki skarżącej nie był aż tak ciężki, jak strona skarżąca starała się to przedstawić a po drugie, że dzięki rzeczywistej pomocy domowników zamieszkujących wraz z H. R., pomoc świadczona matce przez skarżącą nie była na tyle absorbująca by strona nie mogła podjąć jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Poza tym o tym, że skarżąca (pomimo sprawowanej opieki) nie zrezygnowała z możliwości podjęcia zatrudnienia dobitnie zresztą świadczył też fakt, że była ona zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Skoro zatem M. G. nie zrezygnowała z zatrudnienia bo nigdy nie pracowała zawodowo oraz nie można było mówić, że nie podejmowała pracy z uwagi na konieczność sprawowania stałej, długotrwałej opieki nad matką, bo zarejestrowanie się jako bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie pracy w [...] łączyło się z poszukiwaniem zatrudnienia, to brak było podstaw do zastosowania w tym przypadku przez organ unormowania zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W rezultacie zatem należało uznać, iż zarzuty kasacyjne oparte na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były usprawiedliwione. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjna za nieuzasadnioną, orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu wyda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.